1. 소멸시효의 의의
소멸시효제도는 권리자가 그의 권리를 행사할 수 있음에도 불구하고 일정한 기간 동안 그 권리를 행사하지 않는 상태, 즉 권리불행사의 상태가 계속된 경우에 법적 안정성을 위하여 그 자의 권리를 소멸시켜 버리는 제도이다. 이러한 소멸시효제도의 일반적인 존재 이유는 다음과 같다.
첫째, 일정한 사실상태가 오래 계속되면 그동안에 진정한 권리관계에 대한 증거가 없어지기 쉬우므로 계속되어 온 사실상태를 진정한 권리관계로 인정함으로써 과거사실 증명의 곤란으로부터 채무자를 구제하고 분쟁의 적절한 해결을 도모하기 위한 것이다. 이미 채무를 변제하였으나 시간이 지남에 따라 그 증명이 어렵게 된 채무자의 경우 소멸시효의 이러한 기능에 의하여 이중변제를 면하고 법적 보호를 받게 되므로 진정한 권리관계가 실현된다.
둘째, 오랜 기간 동안 자기의 권리를 주장하지 아니한 자는 이른바 권리 위에 잠자는 자로서 법률의 보호를 받을 만한 가치가 없으며 시효제도로 인한 희생도 감수할 수밖에 없는 것이지만, 반대로 장기간에 걸쳐 권리행사를 받지 아니한 채무자의 신뢰는 보호할 필요가 있다. 그러나 다른 한편 계속된 사실상태가 권리관계로 인정됨에 따라 진정한 권리관계가 실현되지 못하게 되는 측면도 있으므로 시효기간의 차등, 시효중단ㆍ정지 및 시효이익의 포기 등에 의하여 진정한 권리자와 의무자의 이익을 상호 조정한다.
소멸시효제도는 이와 같이 진정한 권리관계의 실현과 지속된 사실관계의 인정이라는 양면적인 의의를 가지고 있고 각 필요성은 권리의 성질이나 내용 및 행사방법 등에 따라 다른 것이므로 소멸시효기간은 입법자가 입법재량의 범위에서 정책적으로 결정할 사항이라 할 것이다.
민법
제162조(채권, 재산권의 소멸시효) ①채권은 10년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.
②채권 및 소유권 이외의 재산권은 20년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.
제163조(3년의 단기소멸시효) 다음 각호의 채권은 3년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.
1. 이자, 부양료, 급료, 사용료 기타 1년 이내의 기간으로 정한 금전 또는 물건의 지급을 목적으로 한 채권
2. 의사, 조산사, 간호사 및 약사의 치료, 근로 및 조제에 관한 채권
3. 도급받은 자, 기사 기타 공사의 설계 또는 감독에 종사하는 자의 공사에 관한 채권
4. 변호사, 변리사, 공증인, 공인회계사 및 법무사에 대한 직무상 보관한 서류의 반환을 청구하는 채권
5. 변호사, 변리사, 공증인, 공인회계사 및 법무사의 직무에 관한 채권
6. 생산자 및 상인이 판매한 생산물 및 상품의 대가
7. 수공업자 및 제조자의 업무에 관한 채권
제164조(1년의 단기소멸시효) 다음 각호의 채권은 1년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.
1. 여관, 음식점, 대석, 오락장의 숙박료, 음식료, 대석료, 입장료, 소비물의 대가 및 체당금의 채권
2. 의복, 침구, 장구 기타 동산의 사용료의 채권
3. 노역인, 연예인의 임금 및 그에 공급한 물건의 대금채권
4. 학생 및 수업자의 교육, 의식 및 유숙에 관한 교주, 숙주, 교사의 채권
제165조(판결 등에 의하여 확정된 채권의 소멸시효) ①판결에 의하여 확정된 채권은 단기의 소멸시효에 해당한 것이라도 그 소멸시효는 10년으로 한다.
②파산절차에 의하여 확정된 채권 및 재판상의 화해, 조정 기타 판결과 동일한 효력이 있는 것에 의하여 확정된 채권도 전항과 같다.
③전2항의 규정은 판결확정당시에 변제기가 도래하지 아니한 채권에 적용하지 아니한다.
제166조(소멸시효의 기산점) ①소멸시효는 권리를 행사할 수 있는 때로부터 진행한다.
②부작위를 목적으로 하는 채권의 소멸시효는 위반행위를 한 때로부터 진행한다.
제766조(손해배상청구권의 소멸시효) ① 불법행위로 인한 손해배상의 청구권은 피해자나 그 법정대리인이 그 손해 및 가해자를 안 날로부터 3년간 이를 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.
②불법행위를 한 날로부터 10년을 경과한 때에도 전항과 같다.
2. 공법상 소멸시효의 의의
시효는 원래 사법상의 제도로 발달되어 왔으나 오늘날 공법에도 타당한 일반적인 법리로 파악되고 있고, 공법상의 소멸시효에 관하여 법률에 특별한 규정이 없으면 민법의 규정이 유추 적용된다. 이렇듯 공법상 금전채권의 소멸시효기간을 정하는 이유는 공법관계에서도 법률관계를 오래도록 미확정된 채로 방치하여 두는 것이 타당하지 않다는 데 있는 것으로 이해된다.
소멸시효제도는 진정한 권리관계의 실현과 지속된 사실관계의 인정이라는 양면적인 의의를 가지고 있고 각 필요성은 권리의 성질이나 내용 및 행사방법 등에 따라 다른 것이므로, 소멸시효기간은 입법자가 입법재량의 범위에서 정책적으로 결정할 사항이다.
3. 국세 5년, 10년 소멸시효
(1) 오늘날 세원(稅源)이 극히 다양하고 납세의무자인 국민의 담세능력에도 차이가 있을 뿐만 아니라 조세도 국가재원의 확보라는 고전적 목적 이외에 다양한 정책적 목적을 달성하기 위하여 부과되고 있으므로, 조세법의 영역에서는 입법자에게 광범위한 형성권이 부여되어 있다. 다만 이러한 결정을 함에 있어서도 입법자는 재정정책적, 국민경제적, 사회정책적, 조세기술적 제반 요소들에 대한 교량을 통하여 그 조세관계에 맞는 합리적인 조치를 하여야만 평등원칙에 부합할 수 있다.
(2) 조세는 국가 또는 지방자치단체가 재정수요를 충족시키거나 경제적ㆍ사회적 특수정책의 실현을 위하여 국민에 대하여 반대급부 없이 강제적으로 부과ㆍ징수하는 것으로서 국가재정수입의 주원천이 된다. 조세국가로 표현되는 현대국가에서 조세채권을 차질 없이 확보하는 것은 국가의 재정적 기초를 공고히 함과 동시에 국가의 통치활동을 원활하고 온전하게 수행하는 데 있어서 필연적인 전제이다. 체납세액이 증가한다면 국가 운영에 필요한 재원조달에 장애가 될 뿐 아니라 성실한 납세자에게 상대적 박탈감을 초래하여 조세행정에 대한 불신과 조세저항을 초래할 수 있고, 소득재분배나 자원배분과 같은 목적 달성에도 지장을 초래하며, 체납으로 인하여 부족한 세수를 사회 전체가 부담하게 되는 문제가 발생한다. 따라서 조세 회피를 방지하고 세금 징수를 확보하는 것은 조세정의와 조세공평의 관점에서 매우 중요하다.
고액체납자의 경우 재산을 제3자 명의로 하여 두거나, 가공의 채무를 부담하고 허위의 근저당권을 설정하는 등의 방식을 통해 고의적ㆍ지능적으로 납세의무를 회피할 가능성이 높고, 고액체납자가 숨겨놓은 재산정보 등을 취득하는 데 상당한 기간이 소요되어 일반적인 경우와 달리 예상 가능한 적절한 기간 내에 조세의 징수가 이루어지지 못할 가능성도 있다. 또한 고액체납이 증가할수록 국민 일반의 조세행정에 대한 불신과 조세저항은 더욱 심화되고 적정한 조세의 부과ㆍ징수가 극심한 어려움에 처하리라는 점은 능히 예상할 수 있다. 이에 국세기본법은 5억 원 이상의 국세 징수권의 소멸시효기간을 10년으로 정함으로써 원활한 세금의 징수를 도모하고 있다. 즉, 고액체납자의 재산 은닉 기술이 갈수록 고도화되고 지능화됨에 따라 기존의 소멸시효 기간 내에 과세요건사실이나 체납사실, 은닉재산 등을 발견하지 못하는 경우가 많았는데, 2013년 국세기본법을 개정하여 장기의 소멸시효기간을 적용함으로써 그러한 사실을 포착할 기회를 늘리고, 납세의무가 유지되는 기간을 연장함으로써 그 기간 중 겪게 되는 경제활동의 어려움, 심리적 압박 등이 사실상의 납세강제수단이 될 수 있도록 한 것이다. 이는 고액체납자들에게 경각심을 불러일으키고 성실한 일반 납세자들에게는 공평한 과세정책에 대한 신뢰감을 높이는 효과적인 방법이 될 수 있다.
5억 원 이상 국세 징수권의 소멸시효기간 10년은 민법상 일반채권의 소멸시효기간이 10년이라는 점에 비추어 볼 때 과도하게 긴 기간이라고 보기 어렵고, 5억 원 이상의 납세의무를 지는 고액체납자는 상당한 규모의 경제활동을 하였음에도 그 세액을 납부하지 않은 것이므로 이러한 자에게 10년의 소멸시효기간이 적용된다고 하여 지나치게 가혹한 결과를 초래하는 것이라고 보기도 어렵다.
따라서 5억 원 미만의 국세 징수권에 대하여는 5년의 소멸시효기간이 적용되는 것과는 달리, 심판대상조항이 5억 원 이상의 국세 징수권에 대하여 10년의 소멸시효기간을 정하였다고 하더라도 합리적 이유가 없다고 보기 어렵다.
(3) 구 지방세기본법 제39조 제1항은 금액을 구별하지 않고 지방세 징수권의 소멸시효기간을 5년으로 규정하였다. 그러나 국세는 지방세와 세목이 다르고 각 세목에 따라 징수의 용이성 정도도 달라지며, 국세와 지방세의 징수액과 체납액의 규모도 다르므로, 심판대상조항이 구 지방세기본법 제39조 제1항과 달리 5억 원 이상의 국세 징수권의 소멸시효기간을 10년으로 정하였다고 하더라도 합리적인 이유가 없다고 할 수 없다.
(4) 조세채권은 국가 재정의 기초로서 특히 그 징수가 중요하다는 점에서 국가의 다른 금전채권과 구별되고, 이러한 측면에서 일반적인 국가채권과 달리 조세채권에 관하여는 국세징수법 등 별도의 법령에서 특별히 관리하고 있다. 그리고 고액체납이 증가할 경우 조세행정에 대한 불신과 조세저항을 초래할 것이라는 점은 앞서 본 바와 같은바, 이에 심판대상조항은 고액체납자들에게 납세의무 회피에 대한 경각심을 심어주고 일반 납세자들에게 공평과세에 대한 신뢰를 유지하기 위하여 5억 원 이상의 국세징수권의 소멸시효에 대하여 국가재정법 제96조와 달리 정하고 있는 것이다. 따라서 일반적인 국가의 금전채권․채무의 소멸시효기간을 5년으로 정한 것과는 달리 심판대상조항이 5억 원 이상 국세징수권의 소멸시효를 10년으로 규정하였다고 하더라도 합리적인 이유가 없다고 볼 수 없다.
구 국세기본법
제26조(납부의무의 소멸) 국세ㆍ가산금 또는 체납처분비를 납부할 의무는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에 소멸한다.
3. 제27조에 따라 국세징수권의 소멸시효가 완성된 때
제27조(국세징수권의 소멸시효) ① 국세의 징수를 목적으로 하는 국가의 권리는 이를 행사할 수 있는 때부터 다음 각 호의 구분에 따른 기간 동안 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성된다.
1. 5억 원 이상의 국세: 10년
2. 제1호 외의 국세: 5년
구 지방세기본법
제39조(지방세징수권의 소멸시효) ① 지방자치단체의 징수금의 징수를 목적으로 하는 지방자치단체의 권리(이하 이 절에서 “지방세징수권”이라 한다)는 그 권리를 행사할 수 있는 때부터 5년간 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다. 이 경우 그 권리를 행사할 수 있는 때는 대통령령으로 정한다.
국가재정법
제96조(금전채권ㆍ채무의 소멸시효) ① 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.
② 국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 제1항과 같다.
4. 국민건강보험법의 보험료 환급청구권 소멸시효 3년
국민건강보험법은 국민의 질병ㆍ부상에 대한 예방ㆍ진단ㆍ치료ㆍ재활과 출산ㆍ사망 및 건강증진에 대하여 보험급여를 실시함으로써 국민보건을 향상시키고 사회보장을 증진함을 목적으로 하고 있으며(구법 제1조), 그 목적 달성을 위해서는 안정적인 재정운영이 중요한 과제이다. 그리고 공단의 재정은 수입ㆍ지출계획인 예산을 통하여 이루어지고, 예산은 정부의 회계연도에 따라 1년 단위의 회계연도로 편성되어 시행된다(구법 제33조 제1항). 그런데 과오납 보험료 환급의무가 발생한 후 오랜 세월이 경과한 뒤에도 언제나 환급을 청구할 수 있도록 한다면, 재정운영의 예측가능성이 감소되어 재정의 안정적이고 효율적인 운영이 어려워지게 된다. 그러므로 과오납 보험료 환급청구권에 대하여 3년이라는 단기의 소멸시효를 두는 것은 가입자와 국가 사이에 존재하는 권리의무관계를 조기에 확정하고 예산 수립의 불안정성을 제거하여 보험재정을 합리적으로 운용하기 위한 것이다.
또한 과오납 보험료의 환급은 가입자 등이 내는 보험료와 국고지원금, 적립금을 재원으로 하고, 법률에 의하여 그 업무가 엄격히 관리되고 있다. 따라서 과오납 보험료 환급청구권은 상환이 보장되는 안정적인 채권이므로 이를 보유함으로써 가지는 채권자의 이익이 크지만, 공단이 과오납 보험료 환급금을 예상하여 각 해의 예산에 반영하는 일을 반복하는 기간이 길어지면 법률상태가 조속히 확정되지 아니함으로써 발생되는 불이익 또한 상당히 크다. 구법 제79조 제1항 제1호는 공단이 가입자로부터 보험료를 징수할 권리에도 3년의 소멸시효기간을 규정하고 있는 점에서 볼 때, 3년의 단기소멸시효는 채권자와 채무자 사이의 이해관계를 합리적으로 상호 조정한 것이라 할 수 있다.
그리고 단기소멸시효기간이 정해진 채권이라도 확정판결을 받으면 10년의 시효기간이 적용되므로(민법 제165조 제1항), 가입자가 단기의 시효기간을 적용받지 않고 이를 연장할 수 있는 길도 열려 있다. 이 사건 법률조항에 의한 소멸시효기간을 구체적인 사례에 적용하는 과정에서 과오납 보험료의 환급 취지에 부합하지 않을 정도로 당사자의 권리구제에 미흡한 경우가 발생할 경우에는, 소멸시효의 중단ㆍ정지 등에 의하여 이를 보완하거나 소멸시효 주장에 대해 신의성실의 원칙을 적용하여 배척하는 등의 방법으로 불합리한 결과를 최소화하려는 법해석이 가능하고, 이러한 법해석에 기초한 법원의 판결을 통하여 구체적 타당성의 보완이 이루어질 수 있다.
국민건강보험법
제75조(보험료등의 충당과 환급) 공단은 납부의무자가 보험료등ㆍ연체금 또는 체납처분비로서 납부한 금액중 과오납부한 금액이 있는 때에는 즉시 그 초과납부액 또는 오납액을 환급금으로 결정하여야 한다.
제79조(시효) ① 다음 각 호의 권리는 3년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성된다.
1. 보험료·연체금을 징수할 권리
1의2. 보험료ㆍ연체금으로 과오납부한 금액을 환급받을 권리
2. 보험급여를 받을 권리
3. 보험급여비용을 받을 권리
4. 제43조제3항의 규정에 의하여 과다납부된 본인일부부담금을 반환받을 권리
② 제1항의 규정에 의한 시효는 다음 각 호의 1의 사유로 인하여 중단된다.
1. 보험료의 고지 또는 독촉
2. 보험급여 또는 보험급여비용의 청구
③ 휴직자등의 보험료를 징수할 권리의 소멸시효는 제74조제5항에 따라 고지가 유예된 경우 휴직 등의 사유가 종료될 때까지 진행하지 아니한다.
④ 제1항에 따른 소멸시효기간, 제2항에 따른 시효중단 및 제3항에 따른 시효정지에 관하여 이 법에 정한 사항 외에는 「민법」의 규정에 의한다.
국민건강보험법 시행규칙
제2조(피부양자 자격의 인정기준 등) ② 피부양자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 날에 그 자격을 취득한다.
1. 신생아의 경우에는 출생한 날
2. 직장가입자의 자격취득일 또는 가입자의 자격변동일부터 90일 이내에 피부양자의 자격취득신고를 한 경우에는 직장가입자의 자격취득일 또는 가입자의 자격변동일
3. 직장가입자의 자격취득일 또는 가입자의 자격변동일부터 90일을 초과하여 피부양자 자격취득신고를 한 경우에는 법 제12조의 규정에 의한 국민건강보험공단(이하 “공단”이라 한다)에 피부양자자격취득신고서를 제출한 날. 다만, 본인의 책임이 없는 부득이한 사유로 90일을 초과하여 피부양자 자격취득신고를 한 경우에는 직장가입자의 자격취득일 또는 가입자의 자격변동일. 이 경우 “본인의 책임이 없는 부득이한 사유”인지의 여부는 공단이 결정한다.
5. 국채 소멸시효 5년
국채의 원금 및 이자의 소멸시효는 5년으로 한다고 규정하고 있다.
그런데 민사상 일반채권의 소멸시효는 10년이고(민법 제162조), 회사채의 소멸시효도 10년으로 되어 있다(상법 제487조).
살피건대, 국채, 민사 일반채권, 회사채는 본질적으로 동일한 채권임에도 불구하고, 이 사건 법률조항은 민사 일반채권이나 회사채에 비하여 국채에 대한 소멸시효를 단기적으로 규정하고 있다.
국채에 대한 소멸시효를 단기간인 5년으로 규정하여 민사 일반채권자나 회사채 채권자에 비하여 국채 채권자를 차별 취급한 것은 합리적인 사유가 존재한다. 그 이유는 다음과 같다.
1) 국가의 채무에 대하여 단기소멸시효를 두는 것은 국가의 채권ㆍ채무관계를 조기에 확정하고 예산 수립의 불안정성을 제거하여 국가재정 및 정책집행을 합리적으로 운용하기 위한 것이라 할 것이다.
2) 국채는 공공자금관리기금법에 의한 공공자금관리기금의 부담으로 발행되는 바, 공공자금관리기금 운용계획을 수립함에 있어 채권자의 국채 원리금 상환이 있을 것을 예상하여 예산을 편성하고 그해 미지급분에 대해서는 다음해에 다시 예산에 반영하는 등 동일한 일을 반복하여야 하므로 장시간의 소멸시효기간을 허용할 경우 법률상태가 조속히 확정되지 않는 불안정성이 존재하게 된다. 따라서 공공자금관리기금의 운용계획수립 및 집행에 있어서도 채권ㆍ채무관계를 조기에 확정하고 예산 수립의 불안정성을 제거하여 공공자금관리기금의 재정 및 정책집행을 합리적으로 운용하기 위하여 단기소멸시효를 둘 필요성이 크다고 할 것이다.
3) 국가의 채무는 법률에 의하여 엄격하게 관리되므로 채무이행에 대한 신용도가 매우 높아 채권자는 사인인 채무자에 대한 채권행사가 채무자의 무자력 등으로 곤란한 경우가 많은 것과 대조적으로 보다 용이하게 채권을 행사할 수 있는 반면, 채무자로서는 공공자금관리기금 운용계획을 수립함에 있어서 채권자의 국채원리금 상환청구가 있을 것을 예상하여 운용계획을 수립하고 그해 지급되지 않으면 다음해에 다시 동일한 일을 반복하여야 하므로 법률상태가 조속히 확정되지 않음으로써 받는 불안정성이 상당하여, 단기 소멸시효기간은 채권자와 채무자 사이의 위와 같은 이해관계를 상호 조정하는 역할을 하는 것으로 볼 수 있다.
4) 국채는 일반기업 및 개인의 채무보다 채무이행에 대한 신용도가 매우 높아서 채권자가 용이하게 채권을 행사할 수 있으므로 보다 안정적인 지위에서 채권을 보유함으로써 가지는 이익이 매우 큰 점을 고려할 때 지나치게 오랫동안 권리행사를 하지 않은 채권자까지 보호할 필요성이 그리 크지 않다.
5) 일반 민사채권은 사인들 간의 일시적인 법률행위에 따라 발생한 것으로 법률관계를 조속히 확정해야 할 필요성이 크지 않으나 국가가 다수 국민에 대하여 채무를 부담하는 국채의 경우 민사 채권에 비하여 채권ㆍ채무관계를 조속히 확정해야 할 필요성이 크다.
6) 회사의 주권 발행으로 권리를 취득한 주주에 대해서는 회사가 존속하는 동안 권리를 인정하면서 회사채 발행으로 권리를 취득한 채권자에 대해서 5년간 권리를 행사하지 않을 경우 권리를 멸실시키는 것은 형평에 맞지 아니하므로, 회사채의 경우 주주와 채권자의 관계상 다른 상사 채권보다 장기인 10년의 소멸시효를 적용하고 있다.
7) 공공기관 기록물 중 일반사항에 관한 예산ㆍ회계관련 기록물들은 보존기간이 5년으로 정해져 있으므로 국가채무의 변제를 둘러싼 분쟁을 방지하기 위하여 소멸시효기간을 이보다 더 장기로 정하는 것은 적절하지 않다.
8) 국채와 유사한 채권들도 주체, 내용 및 행사방법 등에 따라 단기간의 소멸시효를 두고 있다. 우선 상사 채권에 대한 소멸시효는 5년으로 정하고 있다(상법 제64조). 이어서 국가에 대한 채권(국가재정법 제96조), 지방자치단체에 대한 채권(지방재정법 제82조), 과오납국세 환급청구권(국세기본법 제54조), 과오납지방세 환급청구권(지방세법 제30조의5), 과오납관세 환급청구권(관세법 제22조), 과오납기여금 환급청구권(공무원연금법 제81조) 등에 대하여는 소멸시효를 5년으로 정하고 있다. 그리고 중소기업금융채권(중소기업은행법 제36조의6), 한국토지공사 토지채권(한국토지공사법 제11조)에 대하여는 소멸시효를 원금은 5년, 이자는 3년으로 정하고 있고, 농업금융채권(농업협동조합법 제157조), 수산금융채권(수산업협동조합법 제160조), 산업금융채권(한국산업은행법 제29조), 한국가스공사 사채(한국가스공사법 제14조), 한국석유공사 사채(한국석유공사법 제12조), 한국전력공사 사채(한국전력공사법 제16조)에 대하여는 소멸시효를 원금은 5년, 이자는 2년으로 정하고 있다.
국채법
제17조(국채의 소멸시효) 국채의 원금 및 이자의 소멸시효는 5년으로 한다. 다만, 1년 이내의 기간에 정기적으로 지급되는 이자의 경우에는 3년으로 한다
구 주택건설촉진법(2003. 5. 29. 주택법으로 개정되기 전의 것)
제15조(국민주택채권의 발행 등) ⑤ 국민주택채권에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 국채법을 적용한다.