헌법재판소 2023. 2. 23. 2020헌마455 결정은, 사립유치원의 회계관리 업무 처리 시 교육부장관 및 교육감이 구축·운영하는 정보시스템의 사용을 강제하는 규정은 사립유치원 설립·경영자의 사립학교 운영의 자유를 침해하지 않는다고 하였다.
<사립유치원의 회계 업무 처리 정보시스템 사용 강제 사건>
헌법재판소 2023. 2. 23. 2020헌마455 결정
1. 사건개요
청구인들은 유아교육법에 따른 사립유치원을 운영하는 사람들이다. 청구인들은 2020. 1. 29. 개정된 유아교육법 제19조의2 제1항 및 제5항이 유치원으로 하여금 회계관리 업무 처리 시 교육부장관 및 교육감이 구축·운영하는 유아교육정보시스템(이하 ‘정보시스템’이라 한다)을 사용하도록 규정함으로써 청구인들의 직업의 자유 및 재산권 등을 침해하고, 같은 법 제28조 제1항은 국가 및 지방자치단체가 이미 사립유치원 운영자에게 지급된 지원금의 반환을 명할 수 있도록 규정함으로써 청구인들의 재산권을 침해한다고 주장하면서 2020. 3. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 지원금 반환조항에 대한 판단
법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면, 청구인의 기본권이 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법률 또는 법률조항에 의하여 직접 침해받아야 한다. 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 말하므로, 당해 법률에 근거한 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성이 없다(헌재 1998. 11. 26. 96헌마55등; 헌재 2013. 11. 28. 2011헌마520 참조).
살피건대, 지원금 반환조항의 경우 청구인들이 주장하는 기본권침해가 해당 법률조항에 의하여 직접 발생하는 것이 아니라 지원금 반환조항을 근거로 하여 이루어진 별도의 집행행위인 지원금 등의 반환명령에 의하여 비로소 현실적으로 나타나는 것이므로, 기본권침해의 직접성을 인정할 수 없다. 따라서 지원금 반환조항에 대한 심판청구는 부적법하다.
3. 회계관리조항에 대한 판단
가. 이 사건의 쟁점
청구인들은 사립유치원 설립·경영자로서 회계관리 업무를 위하여 회계관리조항이 규정한 정보시스템을 사용할 의무를 부담하고 있으므로, 회계관리조항은 청구인들의 사립학교 운영의 자유를 제한한다.
청구인들은 회계관리조항이 청구인들의 직업수행의 자유와 일반적 행동의 자유를 침해한다고 주장하나, 이는 사립학교 운영의 자유에 대한 침해 문제를 다른 측면에서 주장하고 있는 것에 지나지 않으므로 따로 판단하지 아니한다.
한편, 청구인들은 회계관리조항이 사립유치원 설립·경영자의 소유에 속한 세입예산과 관련한 회계관리 업무의 처리에 있어 교육부장관 및 교육감이 구축·운영하는 정보시스템을 사용하도록 함으로써 청구인들의 재산권이 침해된다고 주장한다. 그러나 회계관리조항은 사립유치원의 회계관리 업무 처리 시 특정한 정보시스템을 사용하도록 할 뿐, 교사·교지 및 청구인들의 세입예산의 소유권이나 처분권에 어떠한 영향도 미치지 아니하므로 재산권 제한과 관련이 없다. 따라서 이에 관하여 판단하지 아니한다(헌재 2021. 11. 25. 2019헌마542등 참조).
또한 청구인들은 개인이 설립한 사립유치원의 회계를 법인인 학교의 회계와 동일하게 취급하여 정보시스템을 사용하도록 한 것은 청구인들의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그런데 이 주장 역시 사립유치원의 설립·경영자로 하여금 특정한 방식으로 회계관리 업무를 처리하도록 함의 위헌성을 주장하는 것으로서 사립학교 운영의 자유가 침해된다는 주장과 다름없다. 결국 회계관리조항으로 인한 평등권 침해는 문제되지 않는다(헌재 2021. 11. 25. 2019헌마542등 참조).
나. 헌법재판소 선례
헌법재판소는 사립유치원의 교비회계에 속하는 예산·결산 및 회계 업무를 교육부장관이 지정하는 정보처리장치로 처리하도록 규정한 ‘사학기관 재무·회계 규칙’(2019. 2. 25. 교육부령 제175호로 개정된 것) 제53조의3 본문 중 유아교육법 제7조 제3호에 따른 사립유치원에 관한 부분(이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다)에 대해 이 조항이 사학운영의 자유를 침해하지 않는다고 결정하였는데(헌재 2021. 11. 25. 2019헌마542등), 그 이유의 요지는 다음과 같다.
「교육기본법은 유아교육·초등교육·중등교육 및 고등교육을 하기 위하여 학교를 둔다고 규정함으로써(교육기본법 제9조 제1항), 유치원도 학교에 포함시키고 있고, 유아교육법은 유치원의 설립, 감독기관의 지도와 감독, 교직원의 임무와 자격, 교육과정 등 거의 모든 영역에 걸쳐 사립유치원과 국·공립유치원을 동일하게 규율하고 있다. 즉, 사립유치원은 사인이 설립한 ‘사립학교’로서(사립학교법 제2조 제1호) 유아교육법 내지 사립학교법에 의하여 국·공립학교와 마찬가지의 국가 및 지방자치단체의 지원과 감독·통제를 받는다.
이와 같이 개인이 설립한 사립유치원은 유아교육을 책임지는 학교로서 공교육이라는 공익적 서비스를 제공하고 있는바, 이러한 사립유치원의 공공성은 국가 및 지방자치단체의 재정지원에 의하여 더욱 뒷받침되고 있다. 2012년 이후 어린이집과 유치원에 다니는 유아들의 공평한 교육과 보육기회 보장을 위하여 국가 수준의 공통 교육과정(누리과정)이 시행되어 왔는데, 이를 위하여 유아교육지원특별회계법 시행 이후 매년 약 3조 8천억 원 정도가 유아교육지원특별회계에서 지원되고 있다. 이 중에서 특히 사립유치원에 대하여만 위 특별회계에서 연간 약 1조 6천억 원 정도가 지원된다. 국가 및 지방자치단체의 이와 같은 사립유치원에 대한 재정적 지원에도 불구하고, 개인이 설립한 사립유치원에는 통일적인 회계관리시스템이 부재하여 수기식의 개인 장부를 사용하거나 개별 프로그램으로 회계가 관리됨으로써 교비의 교육목적 외 사용이 발생하거나 교비와 설립자의 개인자금이 혼용되는 경우가 다수 발생하는 등 사립유치원 회계의 투명성 확보에 미흡한 점이 있었다. 만약 사립유치원이 그 재정을 건전하고 투명하게 운영하지 못한다면 유아교육의 공공성 및 그에 대한 신뢰는 저하되고 나아가 국가의 교육재정의 건전성에도 악영향을 미칠 수 있다. 따라서 사립유치원에도 그 운영에서 공공성이 담보될 수 있도록 국가가 관여하는 것은 불가피한 측면이 있다(헌재 2019. 7. 25. 2017헌마1038등 참조).
사립유치원과 사립학교경영자는 그 주소지를 관할하는 시·도 교육감의 지도·감독을 받고(사립학교법 제4조 제1항, 유아교육법 제18조), 매 회계연도가 시작되기 전과 끝난 후에 예산과 결산을 관할청(시·도 교육감)에 보고하고 공시할 의무를 부담하는 한편, 관할청은 위 예산이 회계 관계 법령 등을 위반하여 편성되었다고 인정할 때에는 그 시정을 지도할 수 있는 권한이 있으나(사립학교법 제31조 제1항, 제2항, 제51조) 사립유치원의 공통적인 세입·세출 자료가 없는 경우 관할청의 지도·감독에는 한계가 존재할 수밖에 없다. 따라서 사립유치원의 회계를 국가가 관리하는 공통된 회계시스템을 이용하여 처리하도록 하여 세입과 세출의 이력을 보전토록 하는 것은 사립유치원 회계의 투명성을 제고할 수 있는 적합한 수단이다(헌재 2019. 7. 25. 2017헌마1038등 참조).
한편 이 사건 규칙에 따라 청구인들에게 적용되는 회계시스템은 초·중·고등학교에 적용되는 회계시스템과 다른 사립유치원의 고유한 회계시스템이다. 즉, 사립유치원에 적용되는 회계시스템은 사립유치원의 회계특성과 회계현실을 반영한 ‘사학기관 재무·회계 규칙’ 제15조의2 제1항 단서에 따른 별표 5, 별표 6의 회계과목을 그대로 적용·구현한 것으로서 기존의 사업현황, 예산편성, 수입관리, 지출, 결산의 필수기능 이외에도 클린재정, 세무관리, 재정분석의 부가기능을 제공하도록 하고 있다. 나아가 교육부는 일정 규모(2학급) 이하의 사립유치원의 경우, 세입징수자와 수입원, 지출명령자와 지출원 직무의 겸직을 허용하여 원장 1인이 결재선을 겸직할 수 있도록 하는 ‘사학기관 재무·회계 규칙’(2020. 4. 1. 교육부령 제207호로 개정된 것) 제26조의2를 신설하는 등 사립유치원 특성에 맞추어 회계업무 간소화를 도모하는 방안들을 마련하고 있다.
사립유치원은 비록 설립주체의 사유재산으로 설립·운영되기는 하지만, 유아교육법, 사립학교법 등 교육관계법령에 의하여 국·공립학교와 마찬가지의 지원과 감독·통제를 받는 학교로서, 그 재정 및 회계의 건전성과 투명성은 그 유치원에 의하여 수행되는 교육의 공공성과 직결된다고 할 것이므로, 국가와 지방자치단체의 재정지원을 받는 사립유치원이 개인의 영리추구에 매몰되지 아니하고 교육기관으로서 양질의 유아교육을 제공하는 동시에 유아교육의 공공성을 지킬 수 있는 재정적 기초를 다지는 것은 양보할 수 없는 중요한 법익이다.
더욱이 이 사건 규칙은 사립유치원의 회계업무를 교육부장관이 지정하는 정보처리장치를 이용하여 기록하도록 하고 있을 뿐, 세출용도를 지정·제한하거나 시설물 자체에 대한 청구인들의 소유권 내지 처분권에 어떠한 영향도 미치지 않는다. 따라서 이 사건 규칙이 입법형성의 한계를 현저히 일탈하여 사립유치원 설립·경영자의 사립학교 운영의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.」
다. 이 사건에서의 판단
(1) 위 선례는 사립유치원의 교비회계에 속하는 예산·결산 및 회계 업무를 교육부장관이 지정하는 정보처리장치로 처리하도록 규정한 ‘사학기관 재무·회계 규칙’ 조항에 대한 결정이었다.
(2) 그런데 회계관리조항인 이 사건 심판대상은 유치원의 회계관리 업무를 위하여 정보시스템을 사용하도록 한 유아교육법 제19조의2 제5항이다. 따라서 엄밀하게는 위 선례의 심판대상과 동일하다고 보기 어렵다. 다만, 위 선례의 규칙 내용과 이 사건 회계관리조항의 내용은 모두 사립유치원의 회계 투명성을 강화하고, 회계 부정 사고를 막기 위해 사립유치원의 모든 수입과 지출 이력을 일정한 회계시스템을 통해 관리하도록 하고 있다는 점에서 내용상 크게 다르지 아니하다. 그렇다면 위 선례에서의 판단은 이 사건에서도 그대로 원용될 수 있다.
(3) 회계관리조항이 규정하는 정보시스템은 예산편성, 수입 및 지출관리, 결산 등에 대해 전자적으로 처리하는 국가관리 회계시스템이다. 사립유치원은 위 정보시스템을 통해 모든 수입·지출에 대한 이력을 관리할 수 있고, 사립학교경영자는 정보시스템을 통해 처리된 유치원의 세입예산 수납 현황, 세출예산 집행 현황, 회계 목별 지출 현황 확인 등을 통해 유치원 전체의 예산·집행현황을 효율적으로 확인할 수 있게 된다.
(4) 이상의 내용을 종합해 보면, 이 사건에서 선례와 달리 판단할만한 사정 변경이 있다고 보기 어려운바, 회계관리조항은 사립학교 운영의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
심판대상
청구인들은 유아교육법 제19조의2 제1항 및 제5항 중 비법인 사립유치원의 회계관리에 대한 부분, 유아교육법 제28조 제1항 제1호 및 제2호 중 ‘지원금’ 부분에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 이 중 교육부장관 및 교육감의 정보시스템 구축·운영의무를 정하고 있는 유아교육법 제19조의2 제1항은 청구인들과 관련이 없으므로 심판대상에서 제외하고, 청구인들은 사립유치원을 운영하는 자들이므로 이에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ① 유아교육법(2020. 1. 29. 법률 제16875호로 개정된 것) 제19조의2 제5항의 유치원 중 제7조 제3호에 따른 사립유치원에 관한 부분(이하 ‘회계관리조항’이라 한다), ② 제28조 제1항 제1호 및 제2호 중 각 ‘지원금’에 관한 부분(이하 ‘지원금 반환조항’이라 하고, 회계관리조항·지원금 반환조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지 2]와 같다.
[심판대상조항]
유아교육법(2020. 1. 29. 법률 제16875호로 개정된 것)
제19조의2(유아교육정보시스템의 구축·운영 등) ⑤ 유치원은 회계관리 업무를 위하여 정보시스템을 사용하여야 한다.
제28조(보조금 등의 반환) ① 국가 및 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 지급한 보조금·지원금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다.
1. 유치원 목적외에 보조금·지원금을 사용한 경우
2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금·지원금을 지급받은 경우
관련조항
교육기본법(2007. 12. 21. 법률 제8705호로 개정된 것).
제9조(학교교육) ① 유아교육·초등교육·중등교육 및 고등교육을 하기 위하여 학교를 둔다.
유아교육법(2010. 3. 24. 법률 제10176호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.
2. “유치원”이란 유아의 교육을 위하여 이 법에 따라 설립·운영되는 학교를 말한다.
제7조(유치원의 구분) 유치원은 다음 각호와 같이 구분한다.
3. 사립유치원 : 법인 또는 사인(私人)이 설립·경영하는 유치원
유아교육법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것)
제18조(지도·감독) ① 국립유치원은 교육부장관의 지도·감독을 받으며, 공립·사립유치원은 교육감의 지도·감독을 받는다.
유아교육법(2020. 1. 29. 법률 제16875호로 개정된 것)
제19조의2(유아교육정보시스템의 구축·운영 등) ① 교육부장관 및 교육감은 유치원 및 교육행정기관의 업무(회계관리를 포함한다)를 전자적으로 처리할 수 있도록 유아교육정보시스템(이하 “정보시스템”이라 한다)을 구축·운영하여야 한다.
사립학교법(2016. 2. 3. 법률 제13938호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “사립학교”란 학교법인, 공공단체 외의 법인 또는 그 밖의 사인(私人)이 설치하는 「유아교육법」 제2조 제2호, 「초·중등교육법」 제2조 및 「고등교육법」 제2조에 따른 학교를 말한다.
사립학교법(2020. 12. 22. 법률 제17659호로 개정된 것)
제31조(예산 및 결산의 제출) ① 학교법인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 매 회계연도가 시작되기 전에는 예산을, 매 회계연도가 끝난 후에는 결산을 관할청에 보고하고 공시하여야 한다.
② 관할청은 제1항의 예산이 회계 관계 법령 등을 위반하여 편성되었다고 인정할 때에는 그 시정을 지도할 수 있다.
제51조(준용규정) 사립학교경영자에 관하여는 제5조, 제28조 제2항, 제29조, 제31조, 제31조의2, 제32조, 제32조의2부터 제32조의4까지, 제33조, 제43조, 제44조 및 제48조를 준용한다. 다만, 제31조, 제31조의2, 제32조, 제32조의2부터 제32조의4까지 및 제33조는 그가 설치·경영하는 사립학교에 관한 부분에 한정하여 준용한다.
사학기관 재무·회계 규칙(2020. 4. 1. 교육부령 제207호로 개정된 것)
제26조의2(유치원 회계기관의 겸직) 법인이 아닌 사립학교경영자가 설치·경영하는 유치원 중 「교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법」 제5조의2에 따라 매년 10월에 공시된 정보를 기준으로 「유아교육법 시행령」 제23조 제2항에 해당하는 유치원의 경우에는 제25조 제2항에 따른 세입징수자가 제26조 제1항에 따른 수입원의 직무를 겸할 수 있고, 제25조 제2항에 따른 지출명령자가 제26조 제1항에 따른 지출원의 직무를 겸할 수 있다.
사학기관 재무·회계 규칙(2019. 2. 25. 교육부령 제175호로 개정된 것)
제53조의3(지정정보처리장치에 의한 재무·회계의 처리) 고등학교 이하 각급 학교의 교비회계에 속하는 예산·결산 및 회계 업무는 교육부장관이 지정하는 정보처리장치로 처리하여야 한다. 다만, 법 제43조 제1항에 따른 국가 또는 지방자치단체의 보조금(인건비 및 학교운영비에 한정한다)을 받지 않는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 각종학교 또는 외국인유치원은 그렇지 않다.
1. 「초·중등교육법」 제2조 제5호에 따른 각종학교
2. 「유아교육법」 제16조 제1항에 따른 외국인유치원