헌법재판소 2023. 2. 23. 2022헌바20(병합) 결정은, 「공공건설임대주택의 우선 분양전환과 관련하여 그 분양전환가격을 규제하는 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.」라고 하였다.
구 임대주택법 제21조 제10항 위헌소원
헌법재판소 2023. 2. 23. 2022헌바20(병합) 결정
1. 사건개요
청구인들은 분양전환계약을 체결한 사람들로부터 분양대금 중 무효 부분 반환 청구 소송이나 분양전환승인에서 정한 분양전환가격을 지급받음과 동시에 소유권이전등기 절차를 이행하라는 소송을 제기받았다.
2. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 청구인은, 공공건설임대주택의 우선 분양전환과 관련하여 그 분양전환가격을 규제하는 것은 임대인의 계약의 자유와 영업의 자유를 직접적으로 제한하는 것이고 분양전환가격의 결정에 관련된 본질적이고 중요한 사항이 존재함에도, 심판대상조항은 분양전환가격 산정에 관한 어떠한 기준, 지침 또는 구체적 범위도 규정하지 않은 채 이에 관한 사항을 전부 대통령령에 백지위임하고 있으므로 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배된다고 주장한다. 따라서 심판대상조항이 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부가 문제된다.
(2) 청구인은, 임대사업자가 공공건설임대주택을 우선 분양전환하는 경우 임차인과 합의하에 적정한 분양전환가격을 정하여 전환계약을 체결할 수 있어야 하는데, 심판대상조항은 임대사업자로 하여금 법정 산정가격을 초과하여 분양전환계약을 체결할 수 없도록 강제하고 있고, 분양전환가격을 초과하는 금액으로 계약을 체결할 경우 그 초과분에 관한 분양계약의 효력이 부정되므로, 심판대상조항은 청구인의 계약의 자유, 영업의 자유 내지 재산권을 침해한다고 주장한다. 그런데 구 임대주택법 제21조 제4항은 건설임대주택을 분양전환하고자 하는 임대사업자로부터 분양전환승인 신청을 받은 시장․군수․구청장은 심판대상조항의 위임에 따라 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 분양전환승인을 하도록 하고 있고, 심판대상조항은 건설임대주택을 우선 분양전환하는 경우 그 분양전환가격에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 한 법률조항이며, 심판대상조항의 위임에 따라 하위법령에서 분양전환가격의 산정기준을 상세히 정하고 있다. 따라서 청구인의 위 주장은 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 분양전환승인을 받도록 한 구 임대주택법 제21조 제4항에 관한 주장 또는 심판대상조항의 위임에 따라 제정되는 하위법령에 관한 주장에 불과하므로, 청구인의 위 주장에 대하여는 더 나아가 살피지 않는다. 청구인은 또한, 건설일로부터 20년이 지나 분양전환을 하는 일반분양전환의 경우 감가상각비가 지나치게 높아서 감가상각비를 뺀 건설원가를 감정평가액과 산술평균할 경우 분양전환가격이 현저히 낮아지게 되어 임대사업자에게 큰 불이익이 초래되므로 평등원칙에 위반된다는 취지의 주장을 하고 있으나, 이 또한 심판대상조항의 위임에 따라 제정되는 하위법령에 관한 주장에 불과하여 더 나아가 살피지 않는다.
나. 법률유보원칙 위반 여부
(1) 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역은 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구로 이해되고 있다. 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 구체적인 사례에서 다양한 요소들을 고려하여 개별적으로 결정할 수밖에 없다(헌재 2018. 4. 26. 2015헌가13; 헌재 2021. 8. 31. 2019헌바73 참조).
(2) 심판대상조항은 건설임대주택을 임차인에게 우선 분양전환하는 경우의 분양전환가격을 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 그런데 구 임대주택법 제21조는 제1항에서 임대사업자가 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우 우선 분양전환 대상자가 되는 임차인을 규정하고 있고, 같은 조 제3항, 제4항은 분양전환 시 임대사업자가 시장․군수․구청장에게 분양전환승인을 신청하여 승인을 받도록 하고 있으며, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 위 분양전환승인 시 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 승인하도록 하고 있다. 구 임대주택법 제21조는 그 외에도 임차인에 의한 분양전환승인신청 및 그에 대한 임대사업자의 협조의무(제5항, 제6항), 임차인이 우선 분양전환에 응하지 않을 경우 임대주택의 제3자 매각(제7항), 임차인의 임대사업자에 대한 임대주택의 매도청구(제8항) 등 우선 분양전환의 절차, 임대사업자 및 임차인의 우선 분양전환에 관한 권리 등 공공건설임대주택의 우선 분양전환에 관하여 기본적이고 핵심적인 사항을 정하고 있다.
한편, 구 임대주택법의 입법목적은 임대주택을 건설ㆍ공급하여 무주택 서민의 주거안정을 도모하려는 것이고, 이러한 입법목적을 달성하기 위해서는 분양전환가격을 정함에 있어서도 임대주택의 공급과 분양전환에 영향을 미치는 다양한 요소를 종합적으로 고려하여야 한다. 따라서 임대주택의 분양전환가격을 산정하는 기준이 반드시 법률에 직접 규정되어야 하는 사항이라고 보기 어렵다.
(3) 따라서 분양전환가격의 산정기준을 대통령령으로 정하도록 위임한 심판대상조항은 법률유보원칙에 위배되지 않는다.
다. 포괄위임금지원칙 위반 여부
(1) 헌법재판소의 선례
헌법재판소는 2015. 11. 26. 2014헌바416 결정에서 심판대상조항이 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다고 판단하였고, 2020. 3. 26. 2018헌바205등 결정에서도 위 2014헌바416 결정과 달리 볼만한 사정변경이 없다고 판단하였다. 위 2014헌바416 결정의 이유는 다음과 같다.
『(가) 위임의 필요성
구 임대주택법의 입법목적은 임대주택을 건설·공급하여 무주택 서민의 주거안정을 도모하려는 것이고, 이러한 입법목적을 달성하기 위해서는 분양전환가격을 정함에 있어서도 주택공급 상황, 주택가격 동향, 사회 전반의 경제사정, 임대주택의 공급주체, 임대기간 등 임대주택의 공급과 분양전환에 영향을 미치는 다양한 요소를 종합적으로 고려하여야 한다. 이러한 요소들은 전문적ㆍ기술적 능력과 정책적 고려가 요구될 뿐만 아니라 시기에 따라 수시로 변화할 가능성도 있으므로, 국회가 임대주택의 분양전환가격에 관한 세부적 사항을 일일이 법률로 정하는 것보다는 대통령령에 위임할 필요성이 인정된다.
(나) 예측가능성
구 임대주택법이 임대주택을 공급하여 무주택 서민의 주거생활을 안정시키고 있을 뿐만 아니라, 분양전환제도를 통하여 비교적 저렴한 가격에 자가주택을 마련할 수 있도록 촉진하는 기능을 하고 있고, 이를 위하여 주택도시기금을 지원하거나 조성된 공공택지를 공급하는 등 임대사업자에 대한 각종 지원을 아끼지 않고 있다. 이와 같은 구 임대주택법의 목적 및 내용에 비추어 볼 때, 심판대상조항의 취지는 원래 임대사업자와 임차인의 합의에 의하여 자율적으로 결정되어야 할 분양전환가격에 일정한 제한을 설정하여 임대사업자가 자의적으로 분양전환가격을 정하는 것을 방지하고, 합리적인 분양전환가격에 임대주택의 분양이 이루어지도록 하기 위한 것이다.
구 임대주택법 제21조 제10항은 대통령령에 위임하는 사항을 ‘건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환의 방법·절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항’이라고 하여 위임의 범위를 특정하고 있을 뿐만 아니라, 제21조 제9항에서 분양전환가격 산정을 위한 감정평가에 관한 규정을 두고 있음에 비추어, 감정평가액을 하나의 요소로 고려하여 분양전환가격이 산정될 것임을 충분히 예측할 수 있다. 또한 우선 분양전환 대상자를 무주택자인 임차인으로 규정한 같은 조 제1항에 비추어 무주택 저소득층이 그 자력의 범위 내에서 매수할 수 있도록 합리적인 범위 내에서 분양전환가격이 산정될 것을 예측할 수 있다.
한편 임대주택의 건설·공급 및 관리에 관하여 임대주택법에 정하지 아니한 사항은 주택법을 적용하도록 하고 있는데(구 임대주택법 제3조 제1항, 구 주택법 제6조 제1항), 심판대상조항의 수범자인 임대사업자는 건설사업의 전문가이므로, 심판대상조항과 유사한 조항인 위 주택법 조항이 분양가격 산정에 사용하고 있는 요소들, 예컨대 건축비나 택지비 등이 감정평가금액과 함께 분양전환가격을 산정하는 요소로 사용될 수 있을 것이라고 예상할 수 있다.
위와 같은 구 임대주택법의 입법 목적, 기능, 심판대상조항의 취지와 내용 및 관련조항의 내용을 종합적으로 고려하면, 임대주택의 건설을 촉진하여 원활한 공급을 도모한다는 측면에서 임대사업자의 수익을 적정하게 보장하면서도 무주택자인 임차인의 우선 분양전환권이 형해화되지 않을 정도의 합리적인 수준에서, 건축비나 택지비, 감정평가액 등을 요소로 하여 분양전환가격의 산정기준을 정하는 내용이 하위법령에 규정될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다.
그러므로 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다.』
(2) 선례 변경의 필요성
위 선례 결정의 판시이유는 여전히 타당하고, 이 사건에서 선례와 달리 판단할만한 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다.
심판대상
가. 2021헌바254
청구인은 주위적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분이 헌법에 위반된다는 결정을, 예비적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’을 ‘실제로 투입된 건축비’로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 결정을 구하고 있다. 예비적 청구의 구체적인 취지는 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’의 주요 요소인 건축비를 ‘실제로 투입된 건축비’로 해석하는 것이 헌법에 위반된다는 것이다. 그런데 구 임대주택법 시행규칙 제9조 [별표1]은 공공건설임대주택의 분양전환가격의 산정기준을 정하면서 최초 입주자 모집 공고 당시의 주택가격을 건축비와 택지비의 합계액으로 하는 한편, 건축비를 표준건축비를 상한으로 하여 최초 입주자 모집 공고 당시의 건축비로 하고 있으므로, 예비적 청구는 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분을 다투는 것이 아니라 분양전환가격 산정기준을 정한 구 임대주택법 시행규칙 제9조 [별표1]의 ‘건축비’를 ‘실제로 투입된 건축비’로 해석하는 것이 위헌․위법 또는 부당하다고 다투는 것에 불과하고, 이는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없으므로 부적법하다. 따라서 청구인의 예비적 청구는 따로 심판대상으로 삼지 않는다.
나. 2022헌바20, 2022헌바60
(1) 청구인은 2022헌바20 사건 및 2022헌바60 사건에서 2022. 12. 15. ‘청구취지 변경 신청 및 청구이유보충서’를 통하여 주위적으로 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘분양전환의 방법·절차 및 가격 등’ 부분, 구 임대주택법 시행령 제23조 제8항, 구 임대주택법 시행규칙 제14조, 제9조 제1항 [별표1]이 헌법에 위반된다는 결정을, 예비적으로 구 임대주택법 제21조 제10항의 ‘가격’ 중 ‘건축비’ 부분, 구 임대주택법 시행령 제23조 제8항, 구 임대주택법 시행규칙 제14조가 헌법에 위반되고, 위 시행규칙 제9조 제1항 [별표1] 중 ‘건축비’를 ‘표준건축비의 범위 내에서 실제 건축비’로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 결정을 구하는 것으로 청구취지를 변경하였다.
(2) 구 임대주택법 제21조 제10항 ‘분양전환의 방법·절차 및 가격 등’ 부분에 관한 주위적 청구를 보면, 청구인은 위 조항 중 ‘가격’ 부분에 관하여만 위헌성을 주장하고 있을 뿐, 그 이외의 부분에 대하여는 별다른 주장이 없으므로, 이 부분 심판대상은 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분으로 한정한다.
(3) 청구인은 주위적 및 예비적 청구에서 구 임대주택법 시행령 제23조 제8항, 구 임대주택법 시행규칙 제14조, 제9조 제1항 [별표1]이 헌법에 위반된다는 결정도 구하고 있는데, 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판의 대상은 재판의 전제가 되는 형식적 의미의 법률 및 그와 동일한 효력을 가진 명령이고 대통령령, 부령, 규칙 또는 조례 등은 그 대상이 될 수 없는 것이어서 시행령 및 시행규칙 조항에 대한 심판청구는 부적법함이 명백하므로(헌재 2017. 4. 27. 2016헌바452 등 참조), 구 임대주택법 시행령 및 구 임대주택법 시행규칙을 대상으로 한 부분은 심판대상에서 제외한다. 구 임대주택법 시행규칙 제9조 제1항 [별표1]의 ‘건축비’를 ‘표준건축비의 범위 내에서 실제 건축비’로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 결정을 구하는 예비적 청구 또한 앞서 본 바와 마찬가지로 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없어 부적법하므로, 이 또한 심판대상에서 제외한다.
(4) 구 임대주택법 제21조 제10항의 ‘가격’ 중 ‘건축비’ 부분에 대한 예비적 청구는 형식적으로 주위적 청구의 대상인 법률조항의 양적 일부를 대상으로 하고 있으나, 청구인의 주장에 비추어 보았을 때 그 실질은 분양전환가격 산정기준을 정한 구 임대주택법 시행규칙 제9조 [별표1]의 ‘건축비’에 관한 해석을 다투는 것에 불과하여 부적법하다고 할 것이므로, 이 또한 따로 심판대상으로 삼지 않는다.
다. 소결론
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부개정되기 전의 것) 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부개정되기 전의 것)
제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ⑩ 제1항부터 제9항에 따라 건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환의 방법·절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
관련조항
구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부개정되기 전의 것)
제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ① 임대사업자가 임대의무기간이 지난 후 「주택법」 제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선 분양전환하여야 한다.
1. 입주일 이후부터 분양전환 당시까지 해당 임대주택에 거주한 무주택자인 임차인
2. 건설임대주택에 입주한 후 상속ㆍ판결 또는 혼인으로 인하여 다른 주택을 소유하게 된 경우 분양전환 당시까지 거주한 자로서 그 주택을 처분하여 무주택자가 된 임차인
3. 제19조 단서에 따라 임차권을 양도받은 경우에는 양도일 이후부터 분양전환 당시까지 거주한 무주택자인 임차인
4. 선착순의 방법으로 입주자로 선정된 경우에는 분양전환 당시까지 거주한 무주택자인 임차인
5. 분양전환 당시 해당 임대주택의 임차인인 국가기관 또는 법인
③ 제1항 및 제2항에 따라 건설임대주택을 분양전환하고자 하는 경우 임대사업자(국가․지방자치단체․한국토지주택공사 또는 지방공사를 제외한다)는 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하고, 분양전환에 관한 승인(이하 “분양전환승인”이라 한다)을 신청하여야 한다.
④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 분양전환승인 신청을 받은 경우 30일 이내에 승인을 하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제10항에 따른 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 승인하여야 하며, 이를 조정하거나 변경하여서는 아니 된다.
⑤ 임대사업자가 제1항에 따른 임대의무기간 경과 후 또는 부도등, 파산, 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우가 발생한 후 각각 6개월 이상 제3항에 따른 분양전환승인을 신청하지 아니하는 경우에는 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우는 임차인대표회의를 말한다)은 임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의를 받아 직접 분양전환승인을 신청할 수 있다.
⑥ 제5항의 경우 임대사업자는 제3항에 따른 분양전환승인 신청서류 작성에 협조하여야 한다.
⑦ 임대사업자가 제4항에 따른 분양전환승인을 받은 이후에도 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임대사업자는 해당 임대주택을 분양전환가격으로 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 제3자에게 매각할 수 있다.
⑧ 임차인이 제4항에 따른 분양전환승인을 받은 이후에도 임대사업자가 4개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임차인은 승인을 받은 분양전환가격에 따라 매도할 것을 청구할 수 있다.
⑨ 분양전환가격 산정을 위한 감정평가는 분양전환승인 신청인이 비용을 부담하는 조건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장․군수․구청장이 감정평가법인을 선정하여 시행한다. 다만, 감정평가에 대하여 대통령령으로 정하는 사항에 해당하여 임대사업자 또는 임차인 과반수 이상의 동의를 받은 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우 임차인대표회의를 말한다)이 이의신청을 하는 경우 시장․군수․구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 1회에 한하여 재평가하게 할 수 있다.
구 임대주택법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되고, 2015. 12. 28. 대통령령 제26763호 민간임대주택에 관한 특별법 시행령으로 전부개정되기 전의 것)
제23조(분양전환가격 산정을 위한 감정평가 등) ⑧ 법 제21조 제1항부터 제9항까지의 규정에 따라 공공건설임대주택(제13조 제5항 각 호의 공공건설임대주택은 제외한다)을 분양전환하는 경우 분양전환가격 산정의 기준·방법 및 절차 등에 관하여 제1항부터 제7항까지에 규정된 것 외에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.
구 임대주택법 시행규칙(2012. 2. 3. 국토해양부령 제441호로 개정되고, 2015. 12. 29. 국토교통부령 제270호 민간임대주택에 관한 특별법 시행규칙으로 전부개정되기 전의 것)
제14조(공공건설임대주택의 분양전환가격 산정 기준) 영 제23조 제8항에 따른 공공건설임대주택의 분양전환가격 산정 기준에 관하여는 제9조 제1항을 준용한다.
구 임대주택법 시행규칙(2013. 12. 5. 국토교통부령 제44호로 개정되고, 2014. 7. 16. 국토교통부령 제113호로 개정되기 전의 것)
제9조(분양전환가격의 산정 기준) ① 영 제13조 제5항 및 제23조의3 제3항 제2호에 따른 공공건설임대주택의 분양전환가격의 산정 기준은 별표 1과 같다. 다만, 분납임대주택의 경우에는 별표 1의2와 같다.
[별표1] 공공건설임대주택 분양전환가격의 산정기준(제9조 관련)
2. 항목별 산출방법
가. 건설원가 = 최초 입주자 모집 당시의 주택가격 ＋ 자기자금이자 － 감가상각비
1) 최초 입주자모집당시의 주택가격: 건축비와 택지비를 기준으로 입주자 모집 승인권자가 산정한다.
라. 건축비 및 택지비: 임대주택의 가격산정의 기준이 되는 건축비 및 택지비는 다음과 같다.
1) 건축비
가) 건축비의 상한 가격은 국토교통부장관이 따로 고시하는 가격(이하 “표준건축비”라 한다)으로 한다. 이 경우 건물의 층수는 동별로 해당 동의 최고층을 기준으로 적용한다.