1. 자동차 운전면허와 면허취소
도로교통법은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지ㆍ제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보함을 목적으로 한다(제1조). 그런데 자동차 등의 운전과 관련하여 누구에게나 이를 자유롭게 할 수 있도록 한다면 도로교통의 안전과 원활한 교통은 위협받게 될 것이다. 따라서 일반적으로는 도로에서의 자동차 등의 운전은 금지되지만, 만약 일정한 자격의 취득으로 도로교통에 위험과 장해를 줄 염려가 없다고 인정되면 행정청은 이의 금지를 해제하여 자동차 등을 운전할 수 있도록 허가하게 된다. 이것이 운전면허제도이다(제68조).
이러한 자동차 운전 자격은 도로의 안전한 운행을 방해할 가능성이 객관적으로 드러날 경우에는 언제든지 일정한 절차를 밟아 그 자격을 취소할 수 있다. 자동차 운전면허 취소는 운전자가 장차 자동차 운전으로 인하여 인적, 물적 침해를 가할 위험성이 있다고 여겨질 정도로 행위자에게 적성 흠결이 나타날 것을 전제조건으로 하여 운전 부적합자에게 행해진다.
2. 필요적 운전면허취소 연혁
가. 3회 음주운전 필요적 운전면허 취소
도로교통법이 1961. 12. 31. 법률 제941호로 제정될 당시 필요적 면허취소 규정은 존재하지 않았고 임의적 면허취소ㆍ정지 규정만으로 규제하고 있었는데 산업사회로 발전하면서 자동차 수가 늘어나고 이에 따라 교통사고가 증가하게 되어 교통질서 확립이 사회질서의 기본문제로 부각됨에 따라 수차례에 걸친 법개정을 통하여 필요적 면허취소 규정을 둠과 아울러 그 사유를 확대하여 왔고, 그 일환으로 주취중 운전금지 규정을 3회 위반한 자에 대한 필요적 운전면허취소를 규정한 이 사건 법률조항이 2001. 1. 26. 법률 제6392호로 도로교통법이 개정될 때 신설되어 현재까지 이르고 있다. 한편 2001. 1. 26. 법률 제6392호로 개정된 도로교통법의 부칙에 의하면 동 개정법은 2001년 6월 30일부터 시행하도록 되어 있고(부칙 제1조), 제78조 제1항 제14호의 개정규정은 이 법 시행 이후에 최초로 발생하는 위반행위부터 적용한다고 규정하고 있다(부칙 제2조).
나. 음주운전 필요적 면허취소 규정 목적
우리 나라의 경우 급격한 경제발전의 영향으로 자동차 보급률은 세계적인 수준에 이르고 있음에 반해 바람직한 교통문화가 정착되지 못하고 있고 이에 따라 정부에서 교통사고를 줄이기 위하여 대대적인 교통지도ㆍ단속, 교통시설 확충 및 각종 캠페인 전개 등 다각적인 노력을 기울인 결과 해마다 교통사고 발생건수와 사망자가 조금씩 줄어들고 있으나, 음주운전의 경우 경찰의 중점 단속 및 지속적인 홍보에도 불구하고 크게 줄지 않고 있으며 오히려 전체교통사고에서 차지하는 비율이 늘어나는 추세이고 단속건수도 증가하고 있는 실정이다.
이러한 우리 나라의 교통현실을 감안할 때 교통사고 야기 및 상습적인 법규위반 등의 잘못된 운전습관으로 인해 도로교통의 안전과 원활한 교통소통에 장애를 야기할 위험을 가진 운전자에 대해서는 일정기간 운전을 할 수 없도록 함으로써 도로교통에서 일어나는 국민의 생명과 재산에 대한 위험과 장애를 제거하고 도로교통의 안전을 확보할 필요가 크다고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항은 주취중 운전금지 규정을 상습적으로 위반한 자에 대하여는 그 면허를 취소함으로써 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련된 안전을 확보하고자 하는데 그 입법목적이 있다고 할 것이다.
다. 3회 음주운전 필요적 운전면허 취소 규정 합헌
주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항(음주운전 필요적 면허취소 규정)을 상습적으로 위반한 자에 대하여는 그 면허를 취소함으로써 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련된 안전을 확보하고자 하는 데에 그 입법목적이 있고, 이는 헌법 제37조 제2항이 정한 질서유지 내지 공공복리를 위한 것으로서 정당성이 인정된다. 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 3회 이상 위반한 자는 교통법규 준수에 관한 책임의식, 교통관여자로서의 안전의식 등이 현저히 결여되어 있다고 볼 수 있는데, 이와 같은 사람에게 운전을 계속하도록 한다면 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산 및 도로교통에 관련된 공공의 안전에 심각한 위험을 초래할 가능성이 높다고 할 것이므로, 그러한 자에 대하여 운전면허를 취소하도록 한 것은 위와 같은 입법목적의 달성에 적합한 수단이다.
도로교통법이 증가하는 교통사고에 대응하여 교통질서를 확립하고자 필요적 면허취소 규정을 두고 이를 계속 확대하는 과정에서 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 3회 이상 위반한 경우를 요건으로 하는 필요적 면허취소 규정이 신설된 점, 음주운전을 방지하고 이를 규제함으로써 도로교통에서 일어나는 국민의 생명 또는 신체에 대한 위험과 장해를 방지ㆍ제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하고자 하는 위 조항들의 입법목적, 위 조항들에 해당하여 운전면허가 취소되는 경우 그 면허취소 후 결격기간이 도로교통법이 정한 운전면허 결격기간 중 비교적 단기간인 2년인 점, 음주단속에 있어서의 시간적ㆍ공간적 한계를 고려할 때 음주운전으로 3회 이상 단속되었을 경우에는 음주운전행위 사이의 기간에 관계없이 운전자에게 교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 결여되어 있음을 충분히 인정할 수 있는 점, 음주운전으로 인한 막대한 사회적ㆍ경제적 폐해와 그에 대한 행정적 제재의 필요성 등에 비추어 보면, 위 조항들이 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 3회 위반한 자에 대하여 면허정지나 면허유지의 여지를 두지 아니하고 반드시 면허를 취소하도록 규정하고 있고, 3회를 한정할 수 있는 기간에 제한을 두고 있지 않다고 하여 교통질서 유지와 공공복리를 위하여 직업의 자유를 제한함에 있어 필요 최소한의 범위를 넘었다고 볼 수는 없으므로, 침해의 최소성에 반한다고 볼 수 없다. 위 조항들이 음주운전으로 인하여 발생할 국민의 생명, 신체에 대한 위험을 예방하고 교통질서를 확립하려는 공익과 자동차등을 운전하고자 하는 사람의 기본권이라는 사익 간의 균형성을 도외시한 것이라고 보기 어려우므로, 법익의 균형성에도 반하지 아니한다.
따라서 위 조항들은 과잉금지원칙을 준수하였다고 할 것이므로, 직업의 자유 내지 일반적 행동의 자유를 침해하지 아니한다.
3. 현재의 필요적 면허취소 규정
가. 2회 음주운전 필요적 운전면허 취소
도로교통법은, 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 위 조항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 때 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하고 있다(도로교통법 제93조 제1항, 제2호, 제82조 제2항 제6호 가목, 제44조).
※ 현재는 음주운전 2회 위반 시 필요적 면허취소로 규정하고 있다.
나. 2회 음주운전 필요적 운전면허 취소 규정 합헌
헌법재판소 2023. 6. 29. 2022헌바227결정은, 다음과 같은 이유로 음주운전 필요적 면허취소를 규정한 도로교통법 제93조 제1항 제2호 등을 합헌이라고 하였다.
1) 앞선 선례들에서 헌법재판소는 음주운전 금지규정을 3회 이상 위반한 경우 필요적으로 운전면허를 취소하도록 한 것에 대해 헌법에 위반되지 않는다고 판단하였다. 그런데 취소조항은 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 경우로 필요적 운전면허 취소 요건을 완화하고 있다.
음주운전은 사고 위험성이 높고 그로 인한 피해도 심각하며 반복의 위험성도 높다는 점에서 교통사고의 위험을 방지하기 위해 음주운전 우려가 있는 사람의 운전을 억지하는 것이 중요하다. 종래에는 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 3회 이상 위반한 경우에 운전면허를 취소하도록 하였는데, 이러한 제도 하에서는 사회적으로 2회까지의 반복적 음주운전은 용인하는 것처럼 여겨질 우려가 있었다. 이에 입법자는 반복된 음주운전 습관과 이를 용인하는 문화를 엄격히 교정하기 위하여 운전면허 필요적 취소의 요건을 완화함으로써 입법목적을 더욱 효과적으로 달성할 수단을 채택하였다.
2) 반복적 음주운전에 대한 제재조치로 어떤 수단을 택할 것인지는 음주운전의 위험성이나 이에 대한 사회적 인식, 교통질서에 대한 시민의 준법의식 등을 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 입법정책의 문제이다. 그런데 입법자는 음주운전이 계속해서 반복되고 있는 우리의 교통현실과 음주운전에 대한 관대한 문화를 적극적으로 교정할 필요성 등을 감안하여 반복적 음주운전자에 대해 필요적 면허취소라는 수단을 선택하였다. 물론 음주운전자를 대상으로 한 교육ㆍ치료, 음주운전자가 운전하는 차량의 몰수ㆍ폐기, 음주 시 시동방지장치 강제부착 등 다른 행정제재가 고려될 수도 있으나, 이러한 대안들만으로 반복적인 음주운전이 방지되기 어렵다는 입법자의 판단은 충분히 수긍할 수 있다.
운전면허의 필요적 취소라는 행정제재는 형법에 규정된 형이 아니고, 그 절차도 형사소송절차와는 다를 뿐만 아니라, 주취 중 운전금지라는 행정상 의무를 전제로 하면서 그 이행을 확보하기 위하여 마련된 수단이라는 점에서 형벌과는 다른 목적과 기능을 가진다.
입법자는 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람의 경우 운전자가 갖추어야 할 안전의식ㆍ책임의식이 결여되었다고 보아 음주운전행위로부터 이들을 즉각적으로 배제하기 위해 필요적으로 면허취소를 규정하였다. 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람의 경우 운전면허를 필요적으로 취소하도록 규정한 것은, 재판에서 위반행위의 모든 정황을 고려하여 형을 정하는 사법기관과 달리 행정청은 각 위반행위에 내재된 비난가능성의 내용과 정도를 일일이 판단하기가 쉽지 않기 때문이다. 형사제재와 행정제재를 부과하는 목적ㆍ기능과 그 절차상 차이를 고려하면, 운전면허 취소에 있어 과거 위반 전력이나 혈중알코올농도 수준 등을 개별적으로 고려하지 않는 취소조항이 지나치다고 보기는 어렵다.
도로교통법
제44조(술에 취한 상태에서의 운전 금지) ① 누구든지 술에 취한 상태에서 자동차등(「건설기계관리법」 제26조 제1항 단서에 따른 건설기계 외의 건설기계를 포함한다. 이하 이 조, 제45조, 제47조, 제93조 제1항 제1호부터 제4호까지 및 제148조의2에서 같다), 노면전차 또는 자전거를 운전하여서는 아니 된다.
② 경찰공무원은 교통의 안전과 위험방지를 위하여 필요하다고 인정하거나 제1항을 위반하여 술에 취한 상태에서 자동차등, 노면전차 또는 자전거를 운전하였다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 운전자가 술에 취하였는지를 호흡조사로 측정할 수 있다. 이 경우 운전자는 경찰공무원의 측정에 응하여야 한다.
제82조(운전면허의 결격사유) ② 다음 각 호의 어느 하나의 경우에 해당하는 사람은 해당 각 호에 규정된 기간이 지나지 아니하면 운전면허를 받을 수 없다. 다만, 다음 각 호의 사유로 인하여 벌금 미만의 형이 확정되거나 선고유예의 판결이 확정된 경우 또는 기소유예나 「소년법」 제32조에 따른 보호처분의 결정이 있는 경우에는 각 호에 규정된 기간 내라도 운전면허를 받을 수 있다.
6. 다음 각 목의 경우에는 운전면허가 취소된 날(제43조 또는 제96조 제3항을 함께 위반한 경우에는 그 위반한 날을 말한다)부터 2년
가. 제44조 제1항 또는 제2항을 2회 이상 위반(제43조 또는 제96조 제3항을 함께 위반한 경우도 포함한다)한 경우
제93조(운전면허의 취소ㆍ정지) ① 시ㆍ도경찰청장은 운전면허(연습운전면허는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 행정안전부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허(운전자가 받은 모든 범위의 운전면허를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제2호, 제3호, 제7호, 제8호, 제8호의2, 제9호(정기 적성검사 기간이 지난 경우는 제외한다), 제14호, 제16호, 제17호, 제20호의 규정에 해당하는 경우에는 운전면허를 취소하여야 하고(제8호의2에 해당하는 경우 취소하여야 하는 운전면허의 범위는 운전자가 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 받은 그 운전면허로 한정한다), 제18호의 규정에 해당하는 경우에는 정당한 사유가 없으면 관계 행정기관의 장의 요청에 따라 운전면허를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 정지하여야 한다.
2. 제44조 제1항 또는 제2항 후단을 위반(자동차등을 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우