판례총서

제청신청인들은 2018. 12. 12. 「2018. 6. 9. 10:58경부터 11:25경까지 E백화점 앞에서 제7회 전국동시지방선거에 더불어민주당 대구시장으로 출마한 F과 더불어민주당 당대표 G가 지지를 호소하면서 연설을 할 때 ‘최저임금삭감법 폐지, 근로 최저임금 노동자의 삶’ 등의 문구가 게재된 피켓을 들고, “최저임금 삭감법 폐기하라, 민주당을 규탄한다, 시끄럽다. 이 사기꾼, 민주당 끝났다, 민주당 때려쳐, G는 사퇴하라.”라고 구호를 제창하고, 제청신청인 D은 위 연설 무대로 2차례 진입을 시도하였으며, 일부 참가자들은 같은 날 11:27경 선거지원연설을 마치고 차량에 탑승하여 이동하려는 G를 비롯한 더불어민주당 소속 관계자의 차량을 몸으로 가로막고 도로에 드러누워 “민주당을 규탄한다, 최저임금법 폐기하라.”라고 고함을 지르고, 이를 제지하는 경찰관들을 밀치는 등 폭행, 기타의 방법으로 공개장소에서의 연설ㆍ대담장소 등의 질서를 문란하게 하였다.」는 공소사실로 기소되었다.

제청신청인들은 위헌법률심판제청신청을 하였고, 제청법원은 공직선거법 제104조의 ‘폭행ㆍ협박 기타 어떠한 방법으로도’ 부분(심판대상조항)에 대하여 위헌법률심판을 제청하였다.

심판대상조항의 내용

심판대상조항은 후보자의 정견ㆍ정책 등을 발표하여 선거권자의 지지를 얻기 위한 선거운동방법의 하나인 공개장소에서의 연설ㆍ대담의 원활한 진행과 연설ㆍ대담장소에서의 안전과 질서를 확보하여 선거의 공정성을 달성하기 위한 조항이다.

연설ㆍ대담장소 등에서의 질서문란행위 등은 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이 1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정될 당시부터 금지되었고(제104조), 위반 시에는 2년 이하의 징역 또는 400만원 이하의 벌금에 처하도록 하였다(제256조 제1항 제1호 차목). 이후 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정되면서 현행 공직선거법 제104조와 같이 규정되었는데, 제정 당시와 실질적인 내용은 동일하였고 경미한 문구의 개정만 있었다. 연설ㆍ대담장소 등에서의 질서문란행위 등에 대한 처벌규정도 공직선거법이 개정되면서 조문의 위치나 문구가 변경되기는 하였으나, 법정형은 현행법까지 그대로 동일하게 유지되고 있다.

‘기타 어떠한 방법으로도’ 부분이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되는지, 연설ㆍ대담장소에서의 질서문란행위를 금지함으로써 일반 국민의 정치적 표현의 자유를 제한할 수 있으므로, 심판대상조항이 정치적 표현의 자유를 침해하는지 여부가 문제된다.

죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부

공직선거법은 공개장소에서의 연설ㆍ대담을 선거운동방법의 하나로 허용하면서 심판대상조항을 두어 기타 어떠한 방법으로도 연설ㆍ대담장소에서의 질서를 문란하게 하는 행위를 금지하고 있다. 이는 공개장소에서의 연설ㆍ대담의 원활한 진행과 연설ㆍ대담장소에서의 안전과 질서를 확보하여 자유롭고 공정한 선거운동의 기회를 보장하기 위한 것이다.   
심판대상조항은 ‘연설회장에서의 소란행위 등의 금지’라는 제목하에 ‘기타 어떠한 방법으로도’ 연설ㆍ대담장소의 질서를 문란하게 하는 행위를 금지하고 있는데, ‘기타 어떠한 방법으로도’ 앞에는 ‘폭행․협박’의 행위태양이 규정되어 있고, 공직선거법에서는 집회ㆍ연설 자체에 대한 방해행위에 대하여는 별도의 형사처벌규정을 두어 심판대상조항을 위반할 때보다 무겁게 처벌하고 있다(제237조 제1항 제2호).

통상 소란이란 시끄럽고 어수선함을 의미하고, 문란이란 도덕, 질서, 규범 따위가 어지러워지는 것을 의미하는데, 이들 용어는 일상적으로 사용되는 일반적인 용어로서 특별한 경우를 제외하고는 법관의 보충적인 해석작용 없이도 일반인들도 쉽게 이해할 수 있는 개념이고, 심판대상조항에서의 의미 또한 그와 같은 일상적 의미에서 크게 벗어나 있지 않다.

따라서 위와 같은 심판대상조항의 입법 취지와 목적, 다른 공직선거법 규정과의 관계, 심판대상조항의 문언적 의미 등을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항의 ‘기타 어떠한 방법으로도’는 연설ㆍ대담장소에서 질서를 어지럽히는 행위로서 연설ㆍ대담을 방해할 정도에 이르지 않더라도 자유롭고 평온한 분위기를 깨뜨려 후보자 등과 선거인 사이에 원활한 소통을 저해하거나 사고가 발생할 우려가 있는 정도에 이르는 모든 행위태양을 의미한다는 것을 알 수 있다.

그렇다면 심판대상조항의 ‘기타 어떠한 방법으로도’ 부분이 집행기관의 자의적인 해석ㆍ적용을 허용하거나 수범자가 예측할 수 없을 정도로 불명확한 개념이라고 보기 어려우므로, 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 보기 어렵다.  

정치적 표현의 자유 침해 여부

심판대상조항은 선거운동방법의 하나인 공개장소에서의 연설ㆍ대담의 원활한 진행과 연설ㆍ대담장소에서의 안전과 질서를 확보하여 자유로운 선거운동의 기회를 보장하고 선거의 공정성을 달성하기 위한 것이므로, 입법목적의 정당성이 인정된다.

서로 다른 정치적 견해를 가진 사람들이 다수 모이게 되는 연설ㆍ대담장소에서 질서문란행위를 허용하게 된다면 자유롭고 균등한 선거운동의 기회가 보장되지 못하므로, 이를 금지하는 것은 선거의 공정성 확보에 기여한다. 따라서 심판대상조항은 수단의 적합성이 인정된다. 

집회에서의 대중연설은 가장 일반적인 선거운동방법 중 하나였으나, 불법적인 청중동원을 통한 세력과시의 수단으로 악용되는 등 폐해가 있어, 공직선거법에서는 대중연설을 폐지하면서 공직선거법 규정에 의한 연설ㆍ대담 또는 대담ㆍ토론회를 제외하고는 누구든지 선거기간 중 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 다수인을 모이게 하는 개인정견발표회ㆍ시국강연회ㆍ좌담회 또는 토론회 기타의 연설회나 대담․토론회의 개최를 금지하였다(제101조). 따라서 공직선거법상 공개장소에서의 연설ㆍ대담은 위와 같은 제한 아래에서 후보자 등이 후보자의 식견이나 자질, 정책, 정견 등을 직접 선거인들에게 알리고 다른 후보자와의 차별성을 보여줄 수 있는 예외적으로 허용된 기회이므로, 원활한 진행은 물론 안전과 질서를 확보할 필요성이 크다.   

다수가 모이는 연설ㆍ대담장소에서 질서를 유지하고 안전한 환경을 조성하는 것은 자유롭고 공정한 선거운동의 기회를 보장한다. 그런데 연설․대담장소에서의 질서문란행위는 연설 자체를 방해하는 정도에 이르지는 않는다 하더라도 이를 금지하지 않는다면 후보자와 선거인이 직접 마주할 수 있는 연설이나 대담이 원활하게 이루어질 수 없고, 경우에 따라서는 선거운동을 방해하는 수단으로 악용될 우려도 있다. 따라서 연설ㆍ대담의 원활한 진행과 연설ㆍ대담장소에서의 안전과 질서를 확보하고 자유로운 선거운동의 기회를 보장하기 위해서는 모든 질서문란행위를 금지할 필요가 인정되므로, 심판대상조항이 폭행, 협박 외에 ‘기타 어떠한 방법으로도’라고 규정하여 모든 질서문란행위를 금지한 것이 과도한 제한이라고 보기 어렵다. 

공직선거법에서 연설의 방해행위, 연설장소 등에서의 위험한 물건을 던지는 행위 또는 후보자나 연설원을 폭행하는 행위 등에 대하여 별도로 심판대상조항보다 중하게 형사처벌을 하는 규정을 두고 있으나(제237조 제1항 제2호, 제3항), 위 조항들은 그 행위가 선거의 자유를 침해할 정도로 집회나 연설의 방해에 이를 것을 요구하거나, 위험한 물건을 던지는 행위, 후보자, 연설원에 대한 폭행행위에 국한되어 있어 심판대상조항과 동일한 정도로 연설ㆍ대담장소에서의 안전과 질서를 확보할 수 있는 방법이라고 단정하기는 어렵다. 심판대상조항이 침해의 최소성에 위반된다고 보기는 어렵다. 

심판대상조항은 자유로운 선거운동의 기회를 보장하고 선거의 공정성을 확보하기 위하여 연설ㆍ대담장소에서의 질서문란행위만을 금지할 뿐, 일체의 정치적 표현행위를 금지하는 것은 아니다. 다소 소음을 유발하는 행위라 하더라도 질서를 문란하게 하지 않는 범위 내에서는 정치적 표현행위가 허용된다. 선거인들은 질서를 문란하게 하지 않더라도 대담에 참여하는 등 자신들의 정치적 견해를 표현할 수 있는 기회를 가질 수 있으며, 후보자나 정당에 대한 부정적인 견해나 비판적인 의사표현도 가능하다. 따라서 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익에 비하여 과도하게 정치적 표현의 자유를 제한한다고 보기 어려우므로, 법익의 균형성에도 위배되지 않는다.   

따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 정치적 표현의 자유를 침해한다고 보기 어렵다.