1. 변상금 부과
가. 변상금 부과처분은 국유재산을 무단으로 사용한 자에 대한 행정처분
1) 국유재산법 제51조 제1항에 의한 변상금 부과처분을 근거로 한 변상금의 청구를 민사소송의 방법에 의할 수 있는지 여부(소극)
국유재산법 제51조 제1항에 의한 변상금 부과처분은 국유재산을 무단으로 사용하는 자에 대하여 그 관리청이 부과하는 행정처분이고, 구 국유재산법(1999. 12. 31. 법률 제6072호로 개정되기 전의 것) 제51조 제2항, 제25조 제3항 및 현행 국유재산법 제51조 제3항에 의하면, 국유재산의 무단사용자가 국유재산법 제51조에 의한 변상금을 체납한 경우에는 관리청은 관할 세무서장 또는 지방자치단체장에게 위임하여 국세징수법의 체납처분에 관한 규정에 의하여 징수할 수 있도록 되어 있으므로, 국유재산법 제51조 제1항에 의한 변상금 부과처분을 근거로 한 변상금의 청구를 민사소송의 방법에 의할 수는 없다.
2) 국유재산법 제51조 제1항에 의한 변상금 부과처분권자(=관리청)
국유재산법 제6조에 의하면, 예산회계법 제14조의 규정에 의한 중앙관서의 장인 관리청이 그 소관에 속하는 국유재산을 관리하게 되어 있으므로, 국유재산법 제51조 제1항에 의한 변상금 부과처분권자도 그 관리청이다.
3) 김포공항 무환화물창고 건물 내에서 사용하는 사무실의 점유ㆍ사용
김포세관장으로부터 지정장치장의 화물관리인으로 지정받은 사단법인 관우회가 김포공항 무환화물창고 건물 내에서 사용하는 사무실은 지정장치장에 대한 지배ㆍ이용관계와는 별도로 위 사단법인이 독립한 주체로서 점유ㆍ사용하여 온 것으로 봄이 상당하다(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000다28568 판결).
나. 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자
1) 구 국유재산법 제4조 제3항의 ‘법령의 규정에 의하여 국가가 보존하는 재산’에 해당하려면 국가가 법령에 의하여 직접 또는 법령에 근거하여 보존공물로 지정하는 행위가 필요한지 여부(적극) 및 ‘기타 필요에 의하여 국가가 보존하는 재산’에 해당하려면 ‘국가에서 사용할 필요가 있다고 인정되어 총괄청이 보존하기 결정한 재산’에 해당하여야 하는지 여부(적극)
구 국유재산법 제4조 제3항의 ‘법령의 규정에 의하여 국가가 보존하는 재산’에 해당하려면 국가가 법령에 의하여 직접 또는 법령에 근거하여 보존공물로 지정하는 행위가 필요하고(대법원 1995. 4. 28. 선고 93다42658 판결, 대법원 1996. 9. 6. 선고 94다53914 판결 참조), 구 국유재산법 제4조 제3항의 ‘기타 필요에 의하여 국가가 보존하는 재산’에 해당하려면 구 국유재산법 시행령 제2조 제2항에서 정하고 있는 것과 같이 ‘국가에서 사용할 필요가 있다고 인정되어 총괄청이 보존하기로 결정한 재산’에 해당하여야 한다(대법원 1996. 9. 6. 선고 94다53914 판결 참조).
2) 국유재산에 대한 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여 변상금의 징수에 관한 국유재산법 제72조 제1항이 적용되는지 여부(소극)
국유재산법 제72조 제1항 본문, 제2조 제9호에서 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다)에 대하여 그 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 규정하고 있는 것은, 국유재산에 대한 점유나 사용ㆍ수익 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 규정이 적용되지 아니한다.
3) 국유 행정재산의 관리사무를 위임받은 지방자치단체의 장에게 국유재산법의 목적에 반하지 않는 한 그 사무의 처리에 관한 포괄적인 재량이 부여된 것인지 여부(적극)
또한 국유재산법 제28조 제4항, 제29조 제2항 등 관련 법령에서 국유 행정재산에 관한 사무를 위탁하는 경우와는 달리 위임을 받은 지방자치단체의 장에 대하여는 그 사용ㆍ수익에 관하여 별다른 제한을 두고 있지 아니하므로, 국유재산법의 목적에 반하지 아니하는 한 국유 행정재산의 관리사무를 위임받은 지방자치단체의 장에게 그 사무의 처리에 관한 포괄적인 재량이 부여된 것으로 <볼 수 있다(대법원 2021. 11. 25. 선고 2020두47915 판결).
<변상금 부과 판례> 광명시장은 위와 담장축조사업 이후 2018. 2.경 이 사건 토지에 관한 관리권한이 피고에게로 이전되기 전까지 적어도 20년 이상 원고에 대하여 이 사건 토지의 점유ㆍ사용과 관련한 사용료, 대부료 또는 변상금을 요구한 적은 없었던 것으로 보인다. 이러한 점에서도 광명시장이 원고에 대하여 이 사건 토지에 관한 배타적 점유ㆍ사용을 적극적으로 용인한 것으로 볼 여지가 있다.
이처럼 국유재산인 이 사건 토지에 관한 위임관리기관인 광명시장이 원고에게 이 사건 토지를 배타적으로 점유ㆍ사용하도록 적극적으로 조치를 취하였다는 점에서 국가 등이 무단점유자의 국유재산 점유ㆍ사용을 장기간 방치한 것과는 명확히 구별된다.
담장축조사업 등을 진행할 당시 광명시장이 국유재산인 이 사건 토지에 관한 위임관리기관의 권한으로 자신의 재량 범위 내에서 원고로 하여금 이 사건 토지의 점유ㆍ사용을 묵시적으로 승인한 것으로 볼 여지가 있다(대법원 2021. 11. 25. 선고 2020두47915 판결).
2. 삼척향교 관리ㆍ운용에 변상금부과처분 취소
가. 삼척향교 관리ㆍ운용자에 변상금 부과처분
피고(한국자산관리공사)가 향교재산법에 따라 설립되어 삼척향교를 소유하며 관리ㆍ운용하는 재단법인인 원고에 대해 삼척향교 부지가 국유재산이라는 이유로 변상금부과처분을 하였다.
나. 향교 부지가 국유재산이라는 이유로 변상금을 부과한 처분의 취소를 구한 사건
1) 대법원, 변상금 부과처분 취소
대법원 2023. 10. 18. 선고 2023두42584 판결은, 국유재산인 삼척향교 부지의 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 해당하여 위 변상금부과처분은 당연무효 판단하여 이와 반대되는 취지의 2심 판결을 파기ㆍ환송하였다.
2) 향교재산법에 따라 설립되어 향교를 소유ㆍ관리ㆍ운용하는 재단법인이 국유재산인 향교 부지의 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 해당하는지 여부(적극)
국유재산법 제72조 제1항 본문, 제2조 제9호가 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자에 대하여 그 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정한 것은, 국유재산에 대한 점유나 사용ㆍ수익 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 사용료나 대부료를 징수할 수 없기 때문에 그 사용료나 대부료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로, 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 규정이 적용되지 아니하고, 그럼에도 위와 같은 법적 지위에 있는 자에 대하여 이루어진 변상금 부과처분은 당연무효에 해당한다(대법원 2017. 2. 21. 선고 2015두677 판결 등 참조).
3) 부지의 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 해당하는 근거
가) 삼척향교는 대한민국 건국 이전부터 수백 년 동안 현재의 장소에 있었으므로 국가는 삼척향교 부지의 소유권을 취득할 당시부터 이미 삼척향교의 관리ㆍ운용 주체에 의한 그 부지의 점유ㆍ사용을 용인하였다고 볼 수 있다.
나) 향교재산법과 문화재보호법에 따라 원고는 법률상 삼척향교를 소유하도록 강제되고 임의로 그 부지의 점유ㆍ사용을 종료하는 것도 금지되므로 법치주의 및 자기책임 원리에 비추어 위 각 법률이 원고에게 삼척향교 부지에 대한 점유ㆍ사용의 권원 내지 지위를 설정하고 있다고 볼 수 있다.
다) 국가는 헌법 제9조와 문화재보호법에 따라 문화재를 보존ㆍ관리ㆍ활용하여야 할 책무가 있고, 그 책무를 다하기 위하여 원고에게 삼척향교 부지를 점유ㆍ사용하도록 할 의무를 부담한다고 볼 수 있으며, 이에 따라 원고가 그 부지를 점유·사용하는 것은 국유재산법 제72조 제1항 단서 제2호에서 변상금 부과의 예외 사유로 정하는 ‘국가나 지방자치단체가 불가피한 사유로 국유재산을 점유하게 하거나 사용ㆍ수익하게 한 경우’에 해당할 수 있다.
라) 국가는 삼척향교 부지에 관하여 약 100년 동안 사용료ㆍ대부료나 변상금을 요구한 적이 없었으므로 삼척향교의 관리ㆍ운용 주체에게 그 부지의 배타적 점유ㆍ사용을 묵시적으로 승인하였다고 볼 수 있다.