헌법재판소 2023. 2. 23. 2020헌마90 결정은, 「피청구인 서울남부교도소장이 2020. 4. 20.부터 2020. 8. 3.경까지 매 평일 7시부터 8시까지 및 12시부터 13시까지 수용거실에 라디오방송을 송출하여 청취하도록 한 행위에 대한 심판청구를 기각한다.」라고 하였다.
형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 제48조 등 위헌확인
헌법재판소 2023. 2. 23. 2020헌마90 결정
1. 사건개요
가. 청구인은 사기 등 혐의로 구속되어 2019. 2. 28.부터 2020. 4. 19.까지 서울남부구치소에 수용되었다. 청구인은 서울남부구치소장이 매 평일 7시부터 8시까지, 12시부터 13시까지 수용거실에 라디오방송을 송출하여 청취하도록 한 행위가 인간의 존엄과 가치 등을 침해한다고 주장하며 2020. 1. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 청구인은 2020. 4. 20. 서울남부교도소로 이송되었고, 2020. 4. 22.자 청구이유보충서를 통하여 서울남부교도소장이 동일한 방식으로 라디오방송을 송출하여 청취하도록 한 행위에 대해서도 추가로 헌법소원심판을 청구하였다. 이후 청구인은 2020. 8. 3.경 서울남부교도소에서 ○○교도소로 이송되었고, 수차례 이송을 거쳐 현재는 □□교도소에 수용 중이다.
2. 적법요건에 관한 판단
헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원의 심판은 그 사유가 있음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 있은 날부터 1년 이내에 청구하여야 한다(헌법재판소법 제69조 제1항). 여기서 그 사유가 ‘있은 날’이라 함은 공권력의 행사에 의해 기본권침해가 발생한 날을 말하고, 그 사유가 있음을 ‘안 날’은 적어도 공권력의 행사에 의한 기본권침해의 사실관계를 특정할 수 있을 정도로 현실적으로 인식하여 심판청구가 가능해진 경우를 뜻한다(헌재 2002. 10. 31. 2002헌마520 참조).
청구인은 평일인 2019. 2. 28. 서울남부구치소에 수용되었고, 그날부터 매 평일 7시부터 8시까지, 12시부터 13시까지 전원장치 등을 임의로 조작하지 않고 수용거실에 송출되는 라디오방송을 그대로 청취하였다. 그렇다면 청구인은 해당 거실에 수용된 2019. 2. 28. 무렵에 라디오방송 청취를 임의로 중지할 수 있는 별도의 전원장치나 음량조절장치가 없음을 알았다고 봄이 상당하고, 그 이후부터는 청구인이 서울남부교도소로 이송될 때까지 어떠한 새로운 기본권 침해행위가 있는 것으로 평가할 만한 사정이 없이 최초의 기본권 침해의 상태가 그대로 지속되어 오고 있는 것일 뿐이므로(헌재 2010. 10. 28. 2009헌마438 참조), 그로부터 90일을 도과하여 청구된 이 부분 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.
3. 본안에 관한 판단
가. 제한되는 기본권
행복추구권은 그 구체적 표현으로서 일반적 행동자유권과 개성의 자유로운 발현권을 포함하고, 일반적 행동자유권의 보호영역은 개인의 생활방식과 취미에 관한 사항을 포함한다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌마518; 헌재 2008. 4. 24. 2006헌마954 참조).
교도소 라디오송출행위는 청구인이 스스로 음량이나 전원을 조작하지 못하고 송출되는 내용을 그대로 청취하도록 한다. 이는 매 평일 7시부터 8시까지 및 12시부터 13시까지 총 2시간 동안 라디오 청취를 강제하는 것으로서, 청구인의 일반적 행동자유권을 제한한 것이다.
청구인은 인간의 존엄과 가치 및 휴식권이 침해된다고도 주장하나, 일반적 행동자유권 침해 여부를 판단하면서 함께 살펴볼 수 있으므로 별도로 판단하지 아니한다.
따라서 이하에서는 교도소 라디오송출행위가 법률유보원칙 및 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 일반적 행동자유권을 침해하는지 판단한다.
나. 일반적 행동자유권 침해 여부
(1) 법률유보원칙 위반 여부
‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’(이하 ‘형집행법’이라 한다)은 수용자에게 교정시설의 장이 정하는 일과시간표를 지킬 의무를 부과하고 있다(제105조 제2항). 또한, 수용자의 정서안정 및 교양습득을 위하여 라디오를 청취할 수 있도록 하고(제48조 제1항), 방송설비⋅방송프로그램⋅방송시간 등에 관하여 필요한 사항은 법무부령으로 정하도록 하고 있다(제48조 제3항). 형집행법 시행령은 수용자의 라디오 청취는 교정시설에 설치된 방송설비를 통하여 할 수 있도록 하고(제73조), 형집행법 시행규칙은 교정시설의 장이 1일 6시간 이내에서 방송편성시간을 정하도록 하며(제39조), 수용자는 소장이 지정한 장소에서 지정된 채널을 통하여 라디오를 청취하여야 하며 방송설비 또는 채널을 임의 조작⋅변경하거나 임의수신 장비를 소지하여서는 아니 된다고 규정하고 있다(제41조 제1항, 제2항).
이와 같이 교도소 라디오송출행위는 형집행법 및 같은 법 시행령, 시행규칙에 근거를 두고 이루어진 것이므로, 법률유보원칙에 위반되어 청구인의 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다.
(2) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
형집행법은 수형자의 교정⋅교화와 건전한 사회복귀를 도모하고 수용자의 처우와 권리 및 교정시설의 운영에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하며(제1조), 수용자는 정서안정 및 교양습득을 위하여 라디오 청취를 할 수 있다고 규정하고 있다(제48조 제1항). 교도소 라디오송출행위는 교화방송 등을 수용거실에 송출함으로써 수용자들이 이를 청취하도록 한 것으로서, 수용자의 정서안정 및 교양습득은 물론 교정⋅교화에도 도움이 될 수 있다.
한편, 교정시설은 강제적인 수용에 따른 집단생활이라는 점에서 시설과 인력의 안전은 물론 수용자들의 안전을 위해서라도 일상생활에 있어 엄격한 규율이 불가피하다(헌재 2016. 5. 26. 2014헌마45 참조). 특히 공동생활을 하는 다수의 수용자들이 정해진 시간표에 따라 활동을 하지 않게 되면 시설의 원활한 운영과 질서유지가 어렵게 되므로 일과시간표의 준수는 수용생활의 기본이 된다(헌재 2016. 6. 30. 2015헌마36 참조).
따라서 피청구인 서울남부교도소장이 수용자 정서안정 및 교양습득, 교정⋅교화를 도모하고 교정시설 생활 전반의 안전과 질서를 유지하기 위해서 일과시간 중 특정한 시각에 일률적으로 라디오를 청취하도록 정한 것은 그 목적의 정당성이 인정된다. 또한, 매 평일 7시부터 8시까지 및 12시부터 13시까지 수용거실에 라디오방송을 송출하는 것은 이와 같은 목적 달성에 기여하는 적합한 수단이다.
(나) 침해의 최소성
1) 수용자란 수형자⋅미결수용자⋅사형확정자, 그 밖에 법률과 적법한 절차에 따라 교도소 등 교정시설에 수용된 사람으로서(형집행법 제2조 제1호), 이들은 격리된 구금시설에서 강제적인 공동생활을 하게 되므로 헌법이 보장하는 일반적 행동자유권 등 기본권이 어느 정도 제한되는 것은 불가피하다. 특히, 수용자가 공동생활을 영위하는 교도소의 질서유지를 위하여 수용자들의 일과시간은 일괄적으로 정해질 수밖에 없다(헌재 2016. 6. 30. 2015헌마36 참조).
한편, 형집행법은 수용자의 정서안정 및 교양습득을 위하여 라디오 청취와 텔레비전 시청을 할 수 있도록 하고 있는데(제48조 제1항), 외부와의 자유로운 교통⋅통신이 제한되는 구속제도 및 자유형의 본질상 수용자에게 개별적으로 임의수신 장비를 소지하도록 허용하기는 어려우므로(형집행법 시행규칙 제41조 제2항), 수용자가 라디오를 청취할 때에는 교정시설에 설치된 방송설비를 통하여 라디오방송을 송출하게 된다(형집행법 시행령 제73조). 또한, 일반적인 라디오 프로그램의 경우 범죄행위를 미화하거나 폭력적인 내용 등 수용자의 교정⋅교화에 부적당한 내용이 포함될 수 있으므로, 교정시설의 안전과 질서를 유지하기 위해서는 송출하는 방송의 내용 또한 교정시설의 장이 일괄적으로 지정할 필요가 있다(헌재 2019. 4. 11. 2017헌마736 참조).
위와 같이 통일된 일과시간 운영이 필요한 점, 교정시설에 설치된 방송설비를 통해서 일괄적으로 방송을 송출할 수밖에 없는 점, 프로그램의 선택에 대해서도 제한이 필요한 점 등을 고려하면, 수용자가 라디오를 청취할 시간 및 장소, 채널 등은 교정시설의 장이 일률적으로 정할 수밖에 없다.
만일 이와 달리 희망자에 한하여 청취하도록 하려면 수용거실별로 희망 여부를 조사하여 희망하는 수용거실에만 송출하거나, 라디오가 송출되는 시간 동안 청취희망자와 비희망자를 분리하여 수용하여야 하는데, 이 경우 교도업무가 가중될 뿐만 아니라, 중앙 방송설비를 이용하여 송출하는 경우 수용거실별로 송출 여부를 전부 달리하기가 까다로울 수 있고, 같은 수용거실 내 수용자들 간 의견충돌로 분쟁이 발생할 우려가 있는 등 교정질서 유지의 목적을 동일한 정도로 달성하기 어렵다.
2) 형집행법 시행규칙은 교정시설에서의 방송프로그램의 유형으로 교양, 오락, 그 밖에 수용자의 정서안정에 필요한 콘텐츠 외에 교육 및 교화에 관한 콘텐츠도 규정하고 있다(형집행법 시행규칙 제40조 제2항). 또한, ‘수용자 교육교화 운영지침’ 제2조 제5호에 따르면 “교화방송”이란 수용자에게 정서안정 및 사회복귀에 필요한 정보와 지식을 습득시키거나 고지사항을 전하기 위하여 시행하는 방송을 말한다. 이에 비추어 보면 교정시설에서의 라디오 청취는 여가활동의 한 형태로서 수용자에게 오락과 정서안정을 제공하는 것은 물론, 더 나아가 사회복귀를 위한 교양습득, 교육 및 교화에 필요한 내용을 전달하는 계기가 될 수도 있다. 이러한 내용의 방송을 평일 하루 2시간가량 청취하도록 하는 것이 청구인의 휴식을 방해하는 정도가 크다고 보기 어렵고, 개별 수용자의 판단에 따라 청취 여부나 청취 시간을 자유롭게 정하도록 하는 방법으로는 수용자의 정서안정 및 교양습득, 교정⋅교화의 목적을 동일한 정도로 달성할 수 없다.
한편, 교화방송에 대해서는 방송관련 전문가 등으로 구성된 교화방송자문단의 자문 및 평가를 받고(수용자 교육교화 운영지침 제48조), 교정시설의 장은 수용인원의 10분의 1 범위 내에서 연중 2회 이상 방송에 대한 수용자의 의견 및 반응도를 측정한 결과를 지방교정청장을 경유하여 법무부장관에게 보고하는 등(수용자 교육교화 운영지침 제52조), 송출하는 방송 내용의 적절성과 수용자의 만족도를 유지하기 위한 장치가 마련되어 있으므로, 일괄적인 방송 송출로 인한 수용자의 법익 침해는 최소화되어 있다.
3) 따라서 교도소 라디오송출행위는 침해의 최소성이 인정된다.
(다) 법익의 균형성
교도소 라디오송출행위는 청구인에게 추가적인 노역 의무 등을 부과함으로써 식사나 휴식을 위하여 보장된 시간을 박탈하는 것이 아니라, 식사 및 휴식시간을 포함하여 본래 정해진 일과시간표를 따르는 중에 방송을 송출하는 것에 불과하므로, 교도소 라디오송출행위로 인한 청구인의 불이익은 중대하다고 보기 어렵다. 반면에 교정시설의 질서와 안전의 유지 및 수용자의 교정⋅교화라는 공익은 매우 중대하므로, 법익의 균형성도 인정된다.
(라) 소결
따라서 교도소 라디오송출행위는 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다.
심판대상
청구인은 ① 피청구인 서울남부구치소장이 2019. 2. 28.부터 2020. 4. 19.까지 매 평일 7시부터 8시까지 및 12시부터 13시까지 수용거실에 라디오방송을 송출하여 청취하도록 한 행위, ② 피청구인 서울남부교도소장이 2020. 4. 20. 이후 매 평일 7시부터 8시까지 및 12시부터 13시까지 수용거실에 라디오방송을 송출하여 청취하도록 한 행위에 대하여 심판청구를 하고 있다.
그런데 청구인은 2020. 8. 3.경 ○○교도소로 이송되었고, 그 이후로도 수차례 이송될 때마다 각 교도소장을 피청구인으로 추가하는 취지의 신청을 하였으나, 새로 이송된 교도소에서도 동일한 방식으로 라디오방송을 송출하고 있는지 여부 등에 관하여 아무런 구체적인 주장을 하지 않았다.
따라서 이 사건 심판대상은 ① 피청구인 서울남부구치소장이 2019. 2. 28.부터 2020. 4. 19.까지 매 평일 7시부터 8시까지 및 12시부터 13시까지 수용거실에 라디오방송을 송출하여 청취하도록 한 행위(이하 ‘구치소 라디오송출행위’라고 한다), ② 피청구인 서울남부교도소장이 2020. 4. 20.부터 2020. 8. 3.경까지 매 평일 7시부터 8시까지 및 12시부터 13시까지 수용거실에 라디오방송을 송출하여 청취하도록 한 행위(이하 ‘교도소 라디오송출행위’라고 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 관련조항은 다음과 같다.
[관련조항]
형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정된 것)
제48조(라디오 청취와 텔레비전 시청) ① 수용자는 정서안정 및 교양습득을 위하여 라디오 청취와 텔레비전 시청을 할 수 있다.
② 소장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 수용자에 대한 라디오 및 텔레비전의 방송을 일시 중단하거나 개별 수용자에 대하여 라디오 및 텔레비전의 청취 또는 시청을 금지할 수 있다.
1. 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 해칠 우려가 있는 때
2. 시설의 안전과 질서유지를 위하여 필요한 때
③ 방송설비⋅방송프로그램⋅방송시간 등에 관하여 필요한 사항은 법무부령으로 정한다.
형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 전부개정된 것)
제73조(라디오 청취 등의 방법) 법 제48조 제1항에 따른 수용자의 라디오 청취와 텔레비전 시청은 교정시설에 설치된 방송설비를 통하여 할 수 있다.
형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행규칙(2008. 12. 19. 법무부령 제655호로 제정된 것)
제39조(방송편성시간) 소장은 수용자의 건강과 일과시간 등을 고려하여 1일 6시간 이내에서 방송편성시간을 정한다. 다만, 토요일⋅공휴일, 작업⋅교육실태 및 수용자의 특성을 고려하여 방송편성시간을 조정할 수 있다.
제40조(방송프로그램) ① 소장은 「방송법」 제2조의 텔레비전방송 또는 라디오방송을 녹음⋅녹화하여 방송하거나 생방송할 수 있으며, 비디오테이프에 의한 영상물 또는 자체 제작한 영상물을 방송할 수 있다.
② 방송프로그램은 그 내용에 따라 다음 각 호와 같이 구분한다.
1. 교육콘텐츠: 한글⋅한자⋅외국어 교육, 보건위생 향상, 성(性)의식 개선, 약물남용 예방 등
2. 교화콘텐츠: 인간성 회복, 근로의식 함양, 가족관계 회복, 질서의식 제고, 국가관 고취 등
3. 교양콘텐츠: 다큐멘터리, 생활정보, 뉴스, 직업정보, 일반상식 등
4. 오락콘텐츠: 음악, 연예, 드라마, 스포츠 중계 등
5. 그 밖에 수용자의 정서안정에 필요한 콘텐츠
③ 소장은 방송프로그램을 자체 편성하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 내용이 포함되지 아니하도록 특히 유의하여야 한다.
1. 폭력조장, 음란 등 미풍양속에 반하는 내용
2. 특정 종교의 행사나 교리를 찬양하거나 비방하는 내용
3. 그 밖에 수용자의 정서안정 및 수용질서 확립에 유해하다고 판단되는 내용
구 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행규칙(2013. 4. 16. 법무부령 제788호로 개정되고, 2020. 8. 5. 법무부령 제976호로 개정되기 전의 것)
제41조(수용자 준수사항 등) ① 수용자는 소장이 지정한 장소에서 지정된 채널을 통하여 텔레비전을 시청하거나 라디오를 청취하여야 한다. 다만, 제86조에 따른 자치생활 수형자는 법무부장관이 정하는 방법에 따라 텔레비전을 시청할 수 있다.
② 수용자는 방송설비 또는 채널을 임의 조작·변경하거나 임의수신 장비를 소지하여서는 아니 된다.
③ 수용자가 방송시설과 장비를 손상하거나 그 밖의 방법으로 그 효용을 해친 경우에는 배상을 하여야 한다.
구 수용자 교육교화 운영지침(2017. 1. 4. 법무부예규 제1138호로 개정되고, 2022. 2. 3. 법무부예규 제1288호로 개정되기 전의 것)
제50조(방송시간) ① 규칙 제39조 본문 및 단서 규정에 따른 표준방송시간은 다음과 같다.
② 소장은 제1항의 표준방송시간에도 불구하고 교정시설 내 정전에 의한 복구 또는 방송기자재 점검에 필요한 시간동안 단축ㆍ운영할 수 있으며, 독서분위기 조성 등 수용자의 교육 및 교화의 목적을 위해 1/2의 범위내에서 방송시간을 조정할 수 있다.