B(경기도)은 2020. 11. 10. A(남양주시)의 자치사무에 대한 특별조사 계획을 수립하고, 2020. 11. 11. A에게 조사개시를 통보하였다.
B은 2020. 11. 16.부터 아래 목록 순번 1 내지 9 기재 각 항목(이하 ‘감사항목 1 내지 9’라 한다)에 대한 감사를 진행하였고, 감사 중에 추가로 제보된 내용 등을 바탕으로 같은 목록 순번 10 내지 14 기재 각 항목(이하 ‘감사항목 10 내지 14라 한다)을 감사대상으로 추가하여 감사를 진행하였다(이하 ‘이 사건 감사’라 한다).
A은 2020. 11. 26. 이 사건 감사가 구 지방자치법 제171조의 자치사무에 대한 감사의 개시요건을 갖추지 못하여 A의 지방자치권을 침해한다고 주장하며 이 사건 권한쟁의심판을 청구하고, 같은 날 위 조사개시 통보의 효력정지를 구하는 효력정지가처분신청을 하였다.
B은 2020. 12. 7. 청구인에게 ‘청구인의 협조 거부로 조사를 종료한다’고 통보하였고, A은 2020. 12. 8. 위 가처분신청을 취하하였다.
지방자치법 제171조는 “행정안전부장관이나 시ㆍ도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류ㆍ장부 또는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 대하여만 실시한다.”(제1항)라고, “행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 감사를 실시하기 전에 해당 사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인하여야 한다.”(제2항)라고 규정하고 있다.
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감사 목록 1. 양정역세권 개발사업 특혜의혹 2. 남양주시 예술동아리 경연대회 사업자 선정 불공정 3. 코로나19 방역지침 위반 4. 시정조정위원회 예산 지급 결정 적정성 5. 2021년 수도권 개발제한구역 관리계획 2차 변경(월문하수종말처리장) 6. 남양주시 진건읍 사능리 172-44번지 등 3개 구역 훼손지 정비 사업 7. 공유재산 매입 특혜의혹 8. 남양주시 와부읍 월문리 건축허가(변경) 적정성 9. 기타 언론보도, 현장제보 사항 등 10. 홍보팀의 댓글작업 11. 금연지도원 부당 채용 12. 인사권 행사 문제(남양주시 별정직 인사, 남양주시복지재단 이사장 내정) 13. 보도자료 정정 14. 에코랜드 야구장에 관한 사무 |
헌법재판소 2023. 3. 23. 2020헌라5 결정은, ① 감사항목 1 내지 8에 대한 감사에 대하여는 감사개시의 요건을 갖추었다고 판단하였으나(기각), ② 나머지 감사항목 9 내지 14에 대한 감사에 대하여는 재판관 전원의 일치된 의견으로 감사개시의 요건을 갖추지 못한 위법한 감사로서 청구인 남양주시의 지방자치권을 침해하였다고 하였다(일부 권한침해 인용).
이 사건 감사가 2020. 12. 7. 종료됨으로써 청구인의 권리구제에는 도움이 되지 않는다고 하더라도, 피청구인이 이 사건 감사의 종료를 통보하면서 ‘이번에 진행하지 못한 사항에 대하여는 향후 별도계획을 수립하여 추진할 예정’임을 밝히고 있어 같은 유형의 침해행위가 반복될 위험이 있어 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있다고하였다.
광역지방자치단체가 기초지방자치단체의 자치사무에 대한 감사에 착수하기 위해서는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우이어야 하고 그 감사대상을 특정하여야 하며, 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사는 허용될 수 없다고 하였다.
B이 조사개시 통보를 하면서 내부적으로 특정한 감사대상을 통보하지 않았다고 하더라도, 그러한 사정만으로는 이 사건 감사가 위법하다고 할 수 없다고 하였다.
감사대상의 특정 여부에 관하여 보면, 감사항목 1 내지 8에 대한 감사는 모두 그 내용이 개별적이고 구체적이어서 감사대상이 특정되었으나, 감사항목 9에 대한 감사, 즉 ‘기타 언론보도, 현장제보 사항 등’은 감사대상이 특정되었다고 볼 수 없고, 감사 개시 이후에 추가된 감사항목 10 내지 14는 당초 특정된 감사대상과 관련성이 있다고 볼 수 없다고 하였다.
감사항목 1 내지 8은 시ㆍ도지사 등이 제보나 언론보도 등을 통해 자치사무의 위법성에 관한 정보를 수집하고, 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우로 감사 개시에 필요한 정도의 법령 위반 여부 확인도 있어 감사 개시의 요건을 갖추었다고 하였다.
남양주시가 경기도를 상대로 제기한 권한쟁의심판청구 사건은 이 사건을 포함하여 총 3건이 있었는데, ① 헌법재판소 2022. 8. 31. 2021헌라1결정은, ‘경기도가 2021. 4. 1. 남양주시에 통보한 종합감사 실시계획에 따른 자료제출요구 중, 자치사무에 관한 부분은 합법성 감사로 제한되는 자치사무에 대한 감사의 한계를 벗어난 것으로서 남양주시의 지방자치권을 침해한다’고 결정하였고, ② 헌법재판소 2022. 12. 22. 2020헌라3 결정은, ‘경기도가 2020. 6. 4. 남양주시를 특별조정교부금 배분에서 제외한 행위가 남양주시의 지방자치권을 침해한 것이라고 볼 수 없다’는 이유로 남양주시의 심판청구를 기각하였다.