1. 처분의 경위
가. 원고는 S고등학교를 설립하여 운영하고 있는 사립학교법인이다.
나. S고등학교 일반직 9급 사무직원 이퇴직(가명)이 2016. 4. 5.자로 퇴직하였고(2017. 1. 10.자로 면직이 확정되었다), 일반직 직원 대체 행정보조인력으로 근무 중이던 사무직원이 사직서를 제출하면서 원고는 2016. 9. 1. 채용공고를 통하여 2016. 9. 19. 일반직 직원 대체 행정보조인력으로 최대체(가명)를 채용하였다.
다. 원고는 2017. 1. 11. 피고에게 ‘결원인 일반직 9급 사무직원을 2017. 3. 1.자로 신규채용하려 한다‘는 내용의 사전협의를 요청하였고, 피고는 2017. 1. 18. 원고에게 위와 같은 신규채용이 ’2016. 4. 5.자 이퇴직의 퇴직으로 인한 결원보충은 사립학교법 제70조의2에 따라 재정결함보조금 지원 범위 내에서 가능하고, 신규채용을 할 때에는 S고등학교의 사무직원 정원범위 내에서 공개경쟁을 거쳐 채용함이 원칙으로, 당해 직무수행에 필요한 능력과 적격성에 대한 실증절차를 거쳐 채용하라‘고 통지하였다.
라. 피고는 2017. 12. 27. 원고 등 울산의 사립학교법인에 ‘2018년도 사립학교 재정결함보조금 지원계획(이하 ’이 사건 지원계획‘이라고 한다)’을 통보하였는데, 위 계획 중 이 사건에 관련된 주요 내용은 다음과 같다.
2018 사립학교 재정결함보조금 지원계획
Ⅶ. 보조금의 사용 제한
□ 다음 각 호에 해당하는 경우에는 지원금을 지원하지 않을 수 있으며, 교부결정된 지원금의 일부 또는 전부를 반환받거나 지원을 중단할 수 있음
○ 관할청의 재정운영에 관한 사항의 변경 권고를 따르지 아니한 때
○ 사립학교법, 같은 법 시행령 및 울산광역시 사립학교 보조에 관한 조례 등의 규정에 의한 관할청의 명령에 불응한 때
Ⅷ. 재정결함보조금 산정기준
□ 아래 기준에 의거 산출한 기준재정수입액이 기준재정수요액보다 부족할 경우 그 부족액에 대하여 지원함
| 기준재정수입 (A) | 기준재정수요 (B) | 재정결함보조금 (B-A) |
| 입학금 수업료 법인전입금 기타수입 지난년도 정산잔액 |
인건비 법정부담금 학교운영비 학비지원액 지난년도 정산부족액 |
연초에 총액규모를 산정하고 매월 교부 |
2. 기준재정수요
가. 인건비
2) 사무직원
가) 재정결함지원 사무직원 정원 범위 내의 현원으로 ‘지방공무원법’ 제66조의 규정에 의한 정년을 초과한 자는 제외
라) 사무직원 신규 채용 시 반드시 임용 예정일 1개월 전 아래 서식(생략)에 의거 사전협의
※ 사전협의 없이 임용한 직원에 대하여는 인건비 미지원
※ 일반직 결원 발생 시 특별한 사유가 없는 한 9급으로 신규 채용
Ⅸ. 행정사항
2. 사립학교 교직원 인사 및 복무관리
3) 사무직원 신규 및 승진 임용 시 주의사항
가) 사무직원 신분 변동 사항은 신분 변동일로부터 7일 이내 아래 서식(생략)으로 보고
나) 승진소요 최저연수 적용
○ 일반 승진 시 지방공무원 임용령 제33조 준용
마. S고등학교장은 2018. 3. 12. 피고에게 2018년도 재정결함보조금 신청서를 수정 제출하였는데, 재정결함보조금으로 합계 3,989,226,000원(= 운영비 재정결함보조금 344,034,000원 + 인건비 재정결함보조금 3,645,192,000원)을 신청하였다.
바. 피고는 2018. 7. 11. 사립학교 사무직원 인사운영 지침(이하 ’이 사건 지침‘이라고 한다)을 개정하고, 같은 날 원고 등 울산의 사립학교법인에 2018. 9. 1.부터 이 사건 지침이 시행됨을 통보하면서 사무직원에 대한 신규임용, 승진 등 인사운영과 관련한 사항을 법인정관 및 인사규칙에 반영하도록 하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.
Ⅰ. 개요
□ 검토배경 및 목적
○ 공립학교 지방공무원에 준하는 사립학교 사무직원 정원기준 마련으로 공․사립학교 간 형평성 확보 및 사립학교 인사운영 효율성 제고
□ 관련 근거
○ 사립학교법 제43조 및 제70조의2
○ 지방공무원 임용령 제31조 및 제33조
○ 지방공무원 인사분야 통합지침(행정자치부 제83호, 17. 3. 8.)
○ 울산광역시 사립학교 보조에 관한 조례 제2조
Ⅲ. 인사운영기준
1. 신규임용
□ 근거
○ 사립학교법 제70조의2
□ 기본원칙
○ 공개경쟁에 의한 최하위 직급(9급) 임용
– 정년․명예퇴직․해임 등 결원발생으로 인한 사무직원 신규임용은 정원범위 내에서 공개경쟁을 통한 최하위 직급(9급) 임용
□ 임용절차
○ 사무직원 결원에 따른 신규채용 사유 발생 시 반드시 1개월 전에 우리 청과 사전협의를 거쳐야 함
※ 사전협의 없이 임용한 사무직원에 대하여는 인건비 미지원
○ 임용방법은 사립학교법 및 학교법인 정관에 따라 확정
2. 일반승진
□ 근거
○ 지방공무원 임용령 제30조, 제33조 및 제34조
□ 적용대상
○ 재정결함보조금 지원을 받는 사립학교 사무직원 적용
※ 단, 재정결함보조금 지원을 위한 정원 기준을 초과하는 과원자는 적용 제외
□ 기본원칙
○ 사무직원 정원 범위 내에서 해당 직급에 결원이 있는 경우 능력과 경력을 고려하여 승진최저연수(지방공무원 임용령 제33조)를 충족하고 임용제한(지방공무원 임용령 제34조)사유가 없는 자를 승진 임용하되
○ 공․사립학교 간 인사균형을 위해 지방공무원의 실제 평균 승진소요 연수를 고려한 총 경력(근속기간) 기준 추가
□ 일반 승진 임용기준
– 승진 최저소요연수와 총 경력기간 모두 충족 시 승진 임용
| 현 직급 | 승진계급 | 승진 기준 | 비고 | |
| 최저소요연수 | 총 근무경력 | |||
| 6급 | 5급 | 3년 6월 | 20년 | ※ (사유) 공사립 학교 간 인사균형을 위해 지방공무원 평균 소요연수(총 근무경력) 추가 |
5. 명예퇴직
□ 특별승진
○ 학교법인 정관에 특별승진 근거 규정을 명시하여 시행 가능
– 재직 중에 특별한 공적이 있다고 인정되는 자는 명예퇴직 시 법인 이사회의 의결을 거쳐 특별승진 가능
사. 원고는 2018. 7. 26. 이사회 의결을 거쳐 사무직원의 특별승진 및 특별채용에 관한 정관규정을 신설하고(이하 ‘이 사건 개정된 정관’이라고 한다), 같은 날 피고에게 이 사건 개정된 정관을 보고하였는데, 그 내용은 다음과 같다.
제84조의3(특별승진)
① 울산교육청 사립학교 사무직원 인사운영지침에 따른 직급별 정원기준 내에서 특별승진이 필요하다고 인정하면 이사회의 의결을 거쳐 특별승진 임용할 수 있다.
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 사립학교 사무직원 인사운영 지침의 승진기준 근무연수 등에도 불구하고 특별승진임용할 수 있다.
1. 청렴하고 투철한 봉사정신으로 직무에 모든 힘을 다하여 공무집행의 공정성을 유지
하고 깨끗한 공직사회를 구현하여 다른 사람의 귀감이 되는 사람
2. 사립학교 발전에 기여하여 다른 사람의 귀감이 되는 사람
3. 직무수행능력이 탁월하여 사립학교 행정발전에 큰 공헌을 한 사람
4. 지방공무원 임용령 제78조에 따른 제안을 채택하고 시행함으로써 국가 또는 지방자치단체 예산을 절감하는 등 행정운영 발전에 뚜렷한 실적이 있는 사람
5. 재직 중 공적인 특히 뚜렷한 사람이 지방공무원 임용령 제66조의2에 따라 명예퇴직할 때
6. 재직 중 공적이 특히 뚜렷한 사람이 공무로 사망하였을 때
③ 특별승진임용의 요건과 그밖에 필요한 사항은 정관으로 정한다.
제84조의4(특별채용)
① 울산교육청 사립학교 사무직원 인사운영지침에 따른 직급별 정원 기준 내에서 특별채용이 필요하다고 인정하면 이사회의 의결을 거쳐 특별채용할 수 있다.
② 계약직 직원 중에서 직무수행능력이 탁월한 사람은 이사회의 의결을 거쳐 정규직(사립학교사무직)으로 전환하는 특별채용을 할 수 있다.
③ 특별채용의 요건과 그밖에 필요한 사항은 정관으로 정한다.
아. 피고는 2018. 8. 13. 원고 등 울산의 사립학교장에게 이 사건 지침 개정 내용을 반영한 이 사건 지원계획의 개정사항을 통보하고 재정결함보조금 산정 및 신청업무에 철저를 기하여 달라고 안내하였는데, 이 사건에 관련된 주요 내용은 다음과 같다.
2018년도 사립학교 재정결함보조금 지원계획 주요 개정내용
Ⅸ. 행정사항
2. 사립학교 교직원 인사 및 복무관리
3) (현행과 같음)
가) (현행과 같음)
나) 승진 임용 시 주의사항
○ 승진 최저소요연수 및 총 근무경력 준수
– 사립학교 사무직원 인사운영지침과 맞지 않은 승진임용의 경우 미인정
– 특히 조건이 충족되지 않은 승진 임용 시 인건비 지원은 승진 임용전 계급으로 지원
자. 피고는 2018. 8. 13. 원고에게 원고의 이 사건 개정된 정관에 대한 검토결과 법령에 맞지 않고 변경이 필요한 사항이 있어 사립학교법 제45조 제3항에 따라 시정요구 및 변경권고한다고 통보하였는데, 그 내용은 다음과 같다.
□ 검토 의견
– 사립학교법 제70조의2에 따라 학교법인은 그가 설치․경영하는 학교의 사무를 처리하기 위하여 사무직원을 둘 수 있으며, 사무직원의 정원, 임용 등에 관하여는 정관으로 정하여 시행할 수 있으나
– 관내 사립학교(자사고 제외)의 경우 학교를 운영하는데 필요한 기본 경비를 자체수입으로 충당할 수 없어 관할청으로부터 재정결함보조금(인건비, 운영비)을 지원받고 있는 실정임
– 따라서, 학교법인에서는 사립학교법 제70조의2에도 불구하고 관할청에서 정한 재정결함보조금 지원 계획 및 사립학교 사무직원 인사운영 지침에 따라 사무직원을 채용하고 승진 임용 등을 시행하여야 할 것임
– 그러나, 울산학원에서는 2018. 7. 26.자로 개정한 정관 제84조, 제84조의3, 제84조의4의 경우 우리 청에서 정한 사립학교 사무직원 인사운영 지침에 맞지 않음에 따라 정관 변경을 권고함
– (변경 권고) 기존 정관 유지
※ 사립학교 사무직원 임용시 유의사항
– 사무직원 임용에 있어 관할청에서 정한 ‘사립학교 사무직원 인사운영 지침’과 맞지 않은 임용을 시행할 경우 미인정하며 인건비 지원이 제한될 수 있음
– 특히, 조건이 충족되지 않은 승진 임용 시 인건비 지원은 승진 임용전 계급으로 지원
차. 그럼에도 원고는 2018. 8. 17. 이 사건 개정된 정관에 따라 이사회 의결을 거쳐 2016. 9. 19.부터 일반직 직원 대체 행정보조인력으로 근무 중이던 최대체를 2018. 9. 1.자로 일반직 9급으로 특별채용하고, 일반직 6급으로 근무 중이던 김승진(가명, 현 직급 재직기간 7년 5월, 총 재직기간 7년 8월)를 2018. 9. 1.자로 일반직 5급으로 특별승진 임용한 후 2018. 8. 28. 및 2018. 9. 3. 이를 피고에게 각 보고하였다.
카. 피고는 2018. 9. 3. 원고의 특별승진 임용 보고에 대하여 원고에게 ‘재정결함보조금을 지원받는 학교법인은 사립학교법 제70조의2에도 불구하고 관할청에서 정한 재정결함보조금 지원계획 및 이 사건 지침에 따라 사무직원을 임용해야 함을 안내한 바 있는데, 원고가 보고한 사무직원 특별승진 임용 건은 이 사건 지침의 기준에 맞지 않아 인정할 수 없는 임용이고[사립학교 사무직원에 대한 특별승진은 적용하지 않으며(명예퇴직자는 제외), 일반승진과 근속승진만 적용, 일반승진 기준 적용하더라도 총 근무경력 조건 미충족], 따라서 대상자에 대한 인건비는 이 사건 지원계획에 따라 임용전 계급으로 지원된다’는 내용의 ‘사무직원 특별승진 임용 보고에 대한 검토결과 알림’을 하였다.
타. 피고는 2018. 9. 12. 원고의 사무직원 특별채용 임용 보고에 대하여는 ‘이 사건지침에 의하면 사무직원 신규채용 시 반드시 임용예정일 1개월 전에 우리 교육청과 사전협의를 거쳐야 하고, 사전협의 없이 임용한 직원에 대하여는 인건비를 미지원한다고규정하고 있는데, 원고의 사무직원 특별채용은 사전협의를 거치지 않았으므로 인건비를 지원하지 않으며, 사무직원 신규채용 시 채용의 투명성과 공정성을 위해 공개경쟁을 통해 임용토록 관련 지침을 통해 안내하였으나 이 부분 또한 지키지 않았으니 향후에는 관련 지침을 준수할 것을 당부한다’는 내용의 ‘사무직원 특별채용 임용 보고에 대한 검토결과 알림’을 하였다(이하 피고의 각 검토결과 알림을 ‘이 사건 각 검토결과 알림’이라고 한다).
파. 피고는 2018. 9. 18. 원고에게 ‘2016. 4. 5.자 사무직원 결원 발생에 따라 원고가 2017. 1. 11. 사무직원 신규채용에 관한 사전협의를 요청하였고, 피고는 일반직 9급 1명을 2017. 3. 1.자로 채용가능하고 재정결함보조금 지원범위 내에서 공개경쟁을 통해 채용하라고 통보한 바 있는데, 위 사전협의는 2017. 3. 1.자 사무직원 신규채용에 관한 협의로 이후 기타 사정으로 계획된 날짜에 신규채용을 시행하지 못할 경우에는 임용예정일을 새롭게 정해 1개월 전에 피고와 다시 신규채용 사전협의를 진행했어야 하나, 원고는 피고와 아무런 협의 없이 2018. 9. 1.자로 사무직원 신규채용(특별채용)을 시행 하였다’라고 통지하였다.
하. 원고는 2018. 9. 17. 원고에게 ‘특별승진 및 특별채용한 사무직원에 대한 재정결함보조금 지원 제한 및 미지원에 관하여 안내한 바와 같이 특별승진자에 대한 급여를 5급으로 지급할 경우 총 소요액 중 재정결함보조금 인건비 지원액을 초과하는 금액은 원고가 부담하고(교비회계에서 지급 불가), 특별채용자에 대한 급여는 재정결함보조금 인건비가 지원되지 않으므로 원고가 전액 부담(교비회계에서 지급 불가)하여야 하며, 해당자들에 대한 원고의 9월분 부담액은 합계 3,625,760원(= 특별승진자 부담액 672,400원 + 특별채용자 부담액 2,953,360원)으로, 인건비 재정결함보조금을 초과하는 급여가 원고의 부담 없이 교비회계에서 충당되었을 경우 이는 재정결함보조금이 교부목적 이외로 사용된 것이므로 사립학교법 제43조 제2항 제2호에 따라 변경조치를 권고한다. 만약 변경조치 권고에 따르지 아니할 경우 사립학교법 제43조 제3항에 따라 보조금 지원의 중단이나 울산광역시 사립학교 보조에 관한 특례 제5조 제2항에 따라 보조금의 전부 또는 일부가 반환될 수 있다’고 통지하였다.
거. 원고는 2018. 10. 29. 피고에게 2018년도 사립학교 재정결함보조금 2차 중간조사자료를 제출하였는데, 2018년 1월부터 12월분까지의 인건비 소요액을 제출하면서 1월부터 8월까지는 기존 사무직원 인건비 내역으로, 2018년 9월분부터 12월분까지는 2018. 9. 1.자 특별승진 및 특별채용 임용을 반영한 인건비 소요액을 산정하여 제출하였다.
이에 피고는 2018. 11. 13. 원고가 위 중간조사 시 신청한 특별승진자 및 특별채용자의 2018년 9월분부터 12월분까지의 인건비를 감액(특별승진자 2,442,000원, 특별채용자 9,285,000원)한 후 원고에게 지급할 재정결함보조금 교부액을 운영비 재정결함액은 342,937,000원, 인건비 재정결함액은 3,565,238,000원으로 재산정하여 확정․통지하였다.
너. 피고는 2018. 11. 14. 원고에게 ‘특별승진자 및 특별채용자에 대하여 지급된 9월 분 급여 중 인건비 재정결함보조금 지원액 초과분에 대한 급여반환 결과를 2018. 11. 15.까지 제출해 달라’고 통지하였는데(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다), 원고는 2018. 11. 15. ‘이미 지급된 특별승진자 및 특별채용자에게 지급된 급여를 반환하라는 행정지도 등을 받은 사실이 없어 반환조치 하지 않았고 2018. 10.부터 피고의 권고에 따라 급여를 지급하지 못하고 있으며, 행정심판 중에 있으므로 그 결과에 따라 별도의 조치를 하겠다’고 통보하였다.
더. 원고는 2018. 10 13. 중앙행정심판위원회에 ‘피고의 2018. 8. 13.자 이 사건 개정된 정관 시정요구 및 변경권고를 취소하고, 피고의 2018. 11. 14.자 특별승진자 및 특별채용자에게 지급한 2018년 9월분 급여 중 인건비 재정결함보조금 지원액 초과분 반환지시를 취소하며, 피고가 원고에게 특별승진자 및 특별채용자에 대한 인건비 재정결함보조금 미지급분을 지급한다’는 재결을 구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2019. 4. 26. 원고의 청구 중 정관 변경권고 부분을 각하하고, 나머지 청구를 기각하였다.
⇒ 교육청이 지침을 따르지 않고 직원을 채용·승진한 사립학교에 급여를 지급하지 않는 행정조치를 였다.
2. 급여 미지급 조치의 적법 여부
가. 제반 사정을 고려하면 급여 미지급 행정조치는 적법하다.
1) 법원은 다음과 같은 사정 등을 고려하면 위 조치는 부당하다고 볼 수 없다고 하였다.
가) 관할청에게 지도·감독 권한을 부여하고 있는 점을 고려하면 관할청의 관련 지침에 따라 사무직원을 임용 또는 승진시키는 것이 마땅하다.
나) 승진 최저 소요연수 및 총 근무경력 관련 규정은 사립학교 인사권자의 무분별한 전횡을 제거하고, 사립학교의 재정건전성과 공공성 확보라는 재정결함보조금 지원의 취지가 몰각될 우려를 방지할 수 있다.
다) 총 근무경력 기준을 추가는 행정업무에 숙달되어 전문성을 갖춘 사무직원들로 하여금 장기근속을 유도할 수 있어 일관성 있고 원활한 사립학교 행정사무처리를 도모할 수 있을 것으로 기대된다.
2) 한편 피고의 원고에 대한 2018. 9. 3.자 사무직원 특별승진 임용보고에 대한 검토결과 알림처분 및 2018. 9. 12.자 사무직원 특별채용 임용 보고에 대한 검토결과 알림처분의 취소를 구하는 부분은 부적법하여 모두 각하하였다.
나. 본안전항변에 관한 판단
1) 피고의 주장
피고가 2018. 9. 3. 및 2018. 9. 12. 원고에게 한 사무직원 특별승진 및 특별채용 임용 보고에 대한 각 검토결과 알림은 원고의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 않으므로, 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다.
2) 항고소송의 대상인 처분인지 여부 판단
가) 관련 법리
항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 될 수 없다(대법원 2008. 4. 24. 선고 2008두3500 판결 등 참조).
나) 검토결과 알림은 처분에 해당하지 않는다
사립학교법 제43조 제1항은 “국가 또는 지방자치단체는 교육의 진흥상 필요하다고 인정할 때에는 사립학교교육의 지원을 위하여 대통령령 또는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 보조를 신청한 학교법인 또는 사학지원단체에 대하여 보조금을 교부하거나 기타의 지원을 할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 제2항 및 제2호는 ‘관할청은 제1항에 따라 지원을 받은 학교법인 또는 사학지원단체에 대하여 당해 학교법인 또는 사학지원단체의 예산이 지원의 목적에 비추어 부적당하다고 인정할 때에는 그 예산에 대하여 필요한 변경조치를 권고하는 권한을 가진다’고 규정하고 있으며, 제3항은 ‘국가 또는 지방자치단체는 학교법인 또는 사학지원단체가 제2항의 규정에 의한 관할청의 권고에 따르지 아니한 때에는 그 후의 지원은 이를 중단할 수 있다’고 규정하고 있다. 또, 울산광역시 사립학교 보조에 관한 조례 제5조 제2항 제4호에 의하면, 교육감은 학교법인 또는 사립학교경영자가 사립학교법 또는 같은 법 시행령의 규정에 의한 감독청의 명령에 응하지 아니한 때 보조금의 전부 또는 일부를 반환할 수 있다.
살피건대, 위와 같은 관계 법령 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 피고의 이 사건 각 검토결과 알림은 원고의 권리의무에 어떠한 직접적인 영향을 미치는 것이라고 볼 수 없어 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없다.
① 피고의 이 사건 각 검토결과 알림은 원고의 특별승진과 특별채용이 이 사건 지침에 어긋나는 것으로, 이미 안내한 바와 같이 특별승진자에 대하여는 재정결함보조금지원 계획에 따라 임용전 계급으로 인건비가 지원되고, 특별채용자에 대하여는 사전협의를 거치지 않아 인건비를 지원할 수 없음을 안내하는 내용에 불과하여 피고의 원고에 대한 사실상의 통지 내지 행정절차법상 행정지도에 해당하고, 위와 같은 안내를 거친 이후에서야 비로소 피고가 2018. 11. 14. 특별승진자 및 특별채용자에 대하여 지급된 9월분 급여 중 인건비 재정결함보조금 지원액 초과분에 대한 급여를 반환하라는 취지의 통지를 하였다.
② 따라서 피고의 이 사건 각 검토결과 알림은 원고의 특별승진 및 사무직원 특별채용 임용 보고에 대한 피고의 평가 결과에 불과한 것으로 향후 인건비 재정결함보조금 지원액 환수처분 등이 이루어질 경우 처분의 근거자료가 되는 것일 뿐 이 사건 각 검토결과 알림 그 자체로 원고의 권리의무에 어떠한 직접적인 영향을 미치는 것이라고는 볼 수 없다.
다. 처분의 적법 여부
1) 원고의 주장
가) 특별승진자와 관련하여, 피고는 일방적으로 정한 이 사건 지침(행정절차법에 따른 행정예고를 하지 않아 행정절차법을 위반하였다)에 따라 원고의 사무직원에 대한 특별승진을 인정하지 않아 사립학교와 공립학교 직원을 차별하고 있고, 이 사건 지침에 따라 정관변경을 강요하고 특별승진자에 대한 인건비 지급을 교비회계에서 지급하지 못하도록 하는 것은 재량권을 일탈․남용한 것이다.
나) 특별임용자와 관련하여, 원고가 과거 피고와 일반직 9급 사무직원 면직에 따른 결원보충이 가능하다고 사전협의를 거쳤음에도 원고의 사무직원에 대한 특별임용을 두고 사전협의를 거치지 않았다고 인건비를 지원할 수 없다고 하는 것은 재량권을 일탈·남용한 것이다.
2) 판단
가) 관련 법리
제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 6. 28. 선고 2005두9910 판결 참조).
나) 피고의 재정결함보조금 지원의 성격
사립학교법 제4조 제1항, 제43조 제1항에 의하면 사립의 고등학교 및 이를 설치·운영하는 학교법인은 그 주소지를 관할하는 교육감의 지도․감독을 받고, 국가와 지방자치단체는 대통령령 또는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 보조금을 교부할 수 있으며, 같은 법 제43조 제2항 및 제3항에 의하면 관할청은 지원에 관하여 필요한 경우 당해 학교법인으로부터 그 업무 또는 회계의 상황에 관한 보고를 받거나 지원의 목적에 비추어 부적당하다고 인정할 때에는 당해 학교법인의 예산에 대하여 필요한 변경조치를 권고할 수 있을 뿐 아니라 지원성과가 저조하여 계속 지원이 부적당하다고 인정하거나, 위 권고에 따르지 아니한 때에는 지원을 중단할 수 있다. 그 위임에 따라 울산광역시 사립학교 보조에 관한 조례 제3조 제2항, 제5조 제1항, 제2항 제1호, 제6호는 교육감은 학교법인이 제출한 보조신청서에 그 보조여부를 결정한 후 그 결과를 해당 학교법인에 통지하여야 하고, 학교법인은 미리 교육감의 승인을 얻은 경우를 제외하고는 보조금을 교부목적 이외에 사용할 수 없으며, 이를 위반하였거나(제1호) 사립학교법 또는 동시행령의 규정에 의한 감독청의 명령에 응하지 아니한 때(제6호)에는 보조금의 전부 또는 일부를 반환하게 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이와 같은 각 규정과 학교법인에 대한 지원금 사용의 충실화나 그 운영의 투명성 제고 등 공익적 요청에 비추어 보면, 지원금의 교부 여부, 내용, 방식과 조건에 관하여는 행정청에게 보다 광범위한 재량이 인정되는 것으로 봄이 타당하다.
다) 구체적 판단
살피건대, 관련 법리 및 피고의 재정결함보조금 지원의 성격을 고려하고, 처분의 경위 및 앞서 든 각 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 경우에 해당한다고 볼 수 없다.
따라서 원고의 주장은 이유 없다.
① 재정결함보조금은 사립학교 운영에 따른 재정결함액을 지원함으로써 사립학교 재정운영의 정상화 및 내실화를 기하기 위한 것으로서 피고는 재정결함보조금의 교부여부, 내용, 방식, 조건 등에 관하여 광범위한 재량권을 가지고, 보조금 교부와 집행 과정의 적정성과 투명성 보장을 위하여 보조금의 교부 여부와 내용 등을 변경할 수 있다고 봄이 타당하다.
② 사립학교의 재무와 회계는 건전하게 운영하여야 하고 회계운영의 방법은 공공기관으로서의 의무와 그 설립목적 등에 반해서는 안 되는 바, 사립학교의 회계 수입의 재원은 대부분 교육청 지원금 및 보조금, 학부모 납입금으로서 그 지출용도가 엄격히 제한된다. 특히 앞서 본 바와 같이 원고는 2018년 피고로부터 운영비 재정결함보조금으로 342,937,000원, 인건비 재정결함보조금으로 3,565,238,000원을 각 수령한 바 있다.
③ 원고의 학교운영의 자유에는 자신이 원하는 방법대로 사무직원을 임용하고 승진시킬 자유도 포함되는 것이기는 하나 이러한 자유 또한 앞서 본 바와 같은 재정결함 보조금의 적법한 사용 및 교비회계의 적법한 세출을 통하여 성취할 수 있는 공익적 가치를 훼손하지 않는 범위 내에서 행사되어야 하는 것이다. 사립학교법인이 사무직원을 채용하거나 승진시키면 퇴직 시까지 장기간에 걸쳐 인건비 부담이 발생하는데, 사립학교법인이 이를 감당하기 어려울 경우 학교운영을 위한 재정에 큰 문제가 발생하게 되므로 재정결함보조금의 지원범위 내에서 사무직원을 임용 또는 승진시키도록 관할청에게 지도·감독 권한을 부여하고 있는 것이며, 사립학교법인이 이를 자체적으로 부담할 수 없는 이상 관할청의 관련 지침에 따라 사무직원을 임용 또는 승진시키는 것이 마땅하다.
④ 이 사건 지원계획, 이 사건 지침 및 관계 규정에 따른 임용규정이나 승진 최저 소요연수 및 총 근무경력 관련 규정은 사립학교 인사권자의 무분별한 전횡으로 인한 사무직원 임용 및 승진과정에서의 불투명성을 상당 부분 제거할 수 있을 것으로 보이고, 이러한 규정이 없는 경우 사립학교법인이 특수관계인을 특별채용하거나 상위직급으로 바로 승진시키는 경우가 생길 수 있고, 그 경우 사립학교의 재정건전성과 공공성 확보라는 재정결함보조금 지원의 취지가 몰각될 우려가 있다.
⑤ 이 사건 처분은 특별승진자 및 특별채용자에 대한 2018년 9월분부터 12월분까지의 재정결함보조금 지원액 초과분에 대한 9월분의 급여를 반환하라는 것으로, 특별승진 및 특별채용 자체를 취소하라는 것이 아니어서 원고 및 특별승진자 및 특별채용 자가 입는 불이익이 상대적으로 크지도 아니하다.
⑥ 원고는 이 사건 지침이 행정절차법상 행정예고를 거치지 아니하여 위법하다고 주장하므로 살피건대, 행정절차법 제46조 제1항에 따르면 행정청은 ‘국민생활에 매우 큰 영향을 주는 사항(제1호), 많은 국민의 이해가 상충되는 사항(제2호), 많은 국민에게 불편이나 부담을 주는 사항(제3호), 그 밖에 널리 국민의 의견을 수렴할 필요가 있는 사항(제4호)’에 대한 정책, 제도 및 계획을 수립․시행하거나 변경하려는 경우에 이를 예고하여야 하는데, 이 사건 지침은 위 사항 중 하나라기보다는 오히려 피고에게 폭넓은 재량이 부여된 분야 중 하나로 보이므로, 피고가 행정예고를 실시하지 않았다고 하여 행정절차법을 위반하였다고 보기 어렵다.
⑦ 원고는 과거 피고와 일반직 9급 사무직원 면직에 따른 결원보충이 가능하다고 사전협의를 거쳤음에도 사무직원 특별임용을 두고 사전협의를 거치지 않았다고 통보하였다고 주장하나, 원고와 피고의 9급 사무직원 채용에 관한 협의는 2016. 4. 5. 이퇴직이 퇴직하여 생긴 결원을 보충하기 위한 것이었고, 원고의 사정으로 사무직원 신규채용을 하지 아니하고 이 사건 무렵에 이르러 일반직 직원 대체 행정보조인력으로 채용하였던 최대체를 특별채용하는 과정에서는 피고와 아무런 사전협의를 거치지 아니하였다.
⑧ 원고는 이 사건 지침이 사무직원 일반승진 기준에 최저소요연수 외에 총 근무경력 기준을 추가한 것이 공립학교와 사립학교를 차별하는 것이라는 취지로도 주장하나, 울산광역시교육청 소속 지방공무원의 5급 승진 소요기간이 평균 20년을 상회하는 것으로 나타나고 있는 점, 충북, 강원, 대전의 각 교육청이 사무직원의 일반승진 기준에 총 근무경력 기준을 추가하였는데, 특히 충북, 강원의 경우 울산의 기준을 초과하는 22년의 총 근무경력 기준을 요구하고 있는 점, 총 근무경력 기준의 추가로 인하여 사립학교법인의 행정업무에 숙달되어 전문성을 갖춘 사무직원들로 하여금 장기근속을 유도할 수 있어 일관성 있고 원활한 사립학교 행정사무처리를 도모할 수 있을 것으로 기대되는 점 등을 종합하면, 총 경력기간 기준의 추가가 특별히 부당하다고 보기도 어렵다.
관계 법령
사립학교법
제4조(관할청) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그 주소지를 관할하는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 및 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다) 교육감의 지도ㆍ감독을 받는다.
1. 사립의 초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교ㆍ고등기술학교ㆍ고등공민학교ㆍ특수학교ㆍ유치원 및 이들에 준하는 각종학교
2. 제1호에 규정한 사립학교를 설치ㆍ경영하는 학교법인 또는 사립학교경영자
제43조(지원) ① 국가 또는 지방자치단체는 교육의 진흥상 필요하다고 인정할 때에는 사립학교교육의 지원을 위하여 대통령령 또는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 보조를 신청한 학교법인 또는 사학지원단체에 대하여 보조금을 교부하거나 기타의 지원을 할 수 있다.
② 관할청은 제1항 또는 제35조 제5항에 따라 지원을 받은 학교법인 또는 사학지원단체에 대하여 다음 각호에 규정하는 권한을 가진다.
1. 지원에 관하여 필요한 경우에는 당해 학교법인 또는 사학지원단체로부터 그 업무 또는 회계의 상황에 관한 보고를 받는 일
2. 당해 학교법인 또는 사학지원단체의 예산이 지원의 목적에 비추어 부적당하다고 인정할 때에는 그 예산에 대하여 필요한 변경조치를 권고하는 일
③ 국가 또는 지방자치단체는 제1항 또는 제35조 제5항에 따라 학교법인 또는 사학지원단체에 대하여 지원을 하는 경우에 그 지원성과가 저조하여 계속지원이 부적당하다고 인정하거나, 학교법인 또는 사학지원단체가 제2항의 규정에 의한 관할청의 권고에 따르지 아니한 때에는 그 후의 지원은 이를 중단할 수 있다.
제45조(정관변경 등) ① 학교법인의 정관을 변경하려면 이사 정수의 3분의 2 이상의 찬성으로 이사회의 의결을 거쳐야 한다.
② 학교법인이 제1항에 따라 정관을 변경한 경우에는 교육부장관이 정하여 고시하는 서류를 갖추어 14일 이내에 교육부장관에게 보고하여야 한다.
③ 제2항에 따른 보고를 받은 교육부장관은 변경된 사항이 법령에 위반된다고 판단하면 30일 이내에 해당 학교법인에 시정 또는 변경을 명할 수 있다.
④ 제3항에 따른 시정 또는 변경 명령을 받은 학교법인은 지체 없이 이를 시정하거나 변경하고, 그 사실을 교육부장관에게 보고하여야 한다.
제70조의2(사무기구 및 직원) ① 학교법인 또는 사립학교경영자는 그의 사무와 그가 설치ㆍ경영하는 학교의 사무를 처리하기 위하여 필요한 사무기구를 두되, 그 설치ㆍ운영과 사무직원의 정원ㆍ임용ㆍ보수ㆍ복무 및 신분보장에 관하여는 학교법인 또는 법인인 사립학교경영자의 경우에는 정관으로 정하고, 개인인 사립학교경영자의 경우에는 규칙으로 정한다.
② 각급학교의 소속사무직원은 학교의 장의 제청으로 학교법인 또는 사립학교경영자가 임용한다.
지방공무원 임용령
제33조(승진소요 최저연수) ① 공무원이 승진하려면 다음 각 호의 구분에 따른 기간 동안 해당 계급에 재직하여야 한다.
1. 3급 이상: 2년 이상
2. 4급: 3년 이상
3. 5급: 4년 이상
4. 6급: 3년 6개월 이상
5. 7급: 2년 이상
6. 8급: 2년 이상
7. 9급: 1년 6개월 이상
울산광역시 사립학교 보조에 관한 조례
제2조(보조대상) 사립학교 교육의 육성을 위하여 행하는 보조는 다음 각호 의 1에 해당하는 학교법인 또는 사립학교경영자에 행한다.
1. 실업계 학교를 설치·경영하는 학교법인 또는 사립학교경영자
2. 지방자치단체가 필요로 하는 특수한 학과 또는 학교를 설치·경영하는 학교법인과 사립학교경영자
3. 특수학교를 설치·경영하는 학교법인 또는 사립학교경영자
4. 기타 특히 지방자치단체의 보조가 필요하다고 인정되는 학교법인 또는 사립학교경영자
제3조 (보조의 결정) ① 울산광역시교육감(이하 “교육감”이라 한다)은 매년도 보조의 대상이 되는 학교법인 또는 사립학교경영자에 대하여 보조 예정을 통지하고 보조신청서를 제출하게 한다.
② 교육감은 전항에 의하여 학교법인 또는 사립학교경영자로부터 제출된 보 조 신청서에 대하여 그 보조여부를 결정한 후 그 결과를 당해 학교법인 또 는 사립학교경영자에게 통지하여야 한다.
제5조(보조목적 이외의 사용금지) ① 학교법인 또는 사립학교경영자는 제3조 제2항의 규정에 의하여 교육감이 결정 통지하는 보조금을 교부목적 이외에 사용할 수 없다. 다만, 미리 교육감의 승인을 얻은 경우에는 예외로 한다.
② 교육감은 학교법인 또는 사립학교경영자가 다음 각호의 1에 해당할 때에는 그 보조금의 전부 또는 일부를 반환할 수 있다.
1. 전항의 규정에 위반한 때
2. 목적사업의 전부 또는 일부를 중지하거나 폐지한 때
3. 보조를 위한 감독청의 예산변경 권고에 따르지 아니할 때
4.「사립학교법」또는 동시행령의 규정에 의한 감독청의 명령에 응하지 아니한 때
5. 보조의 결과가 저조하여 계속 보조가 부적당하다고 인정하거나 보조의 목적을 달성할 가망성이 없다고 인정된 때
6. 목적사업의 보고에서 허위인 사실이 발견되었을 때
행정절차법
제46조(행정예고) ① 행정청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항에 대한 정책, 제도 및 계획을 수립ㆍ시행하거나 변경하려는 경우에는 이를 예고하여야 한다. 다만, 예고로 인하여 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해칠 우려가 있거나 그 밖에 예고하기 곤란한 특별한 사유가 있는 경우에는 예고하지 아니할 수 있다.
1. 국민생활에 매우 큰 영향을 주는 사항
2. 많은 국민의 이해가 상충되는 사항
3. 많은 국민에게 불편이나 부담을 주는 사항
4. 그 밖에 널리 국민의 의견을 수렴할 필요가 있는 사항