1. 공익사업 수용, 시설콩나물 재배 손실보상금 청구
원고 A가 시설콩나물 재배업과 관련하여 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 본문에 따라 손실보상금(폐업보상에 준하는 2년간의 일실소득 및 지연가산금)을 구하였다.
2. 시설콩나물 재배업에 관해 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 본문에 따라 손실보상금을 구하는 사건
가. 영농보상의 법적 성격(= 간접보상이자 생활보상)
1) 구 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(2020. 6. 9. 법률 제17453호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 토지보상법’이라고 한다) 제77조는 영업의 손실 등에 대한 보상과 관련하여 영업을 폐지하거나, 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 고려하여 보상하여야 하고(제1항), 농업의 손실에 대하여는 농지의 단위면적당 소득 등을 고려하여 실제 경작자에게 보상하여야 한다고 하면서(제2항 본문), 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 보상액의 구체적인 산정 및 평가 방법과 보상기준, 제2항에 따른 실제 경작자 인정기준에 관한 사항은 국토교통부령으로 정하도록 규정하고 있다(제4항).
2) 이러한 위임에 따라 구 토지보상법 시행규칙(2020. 12. 11. 국토교통부령 제788호로 개정되기 전의 것) 제48조는 ‘농지법 제2조 제1호 (가)목 및 같은 법 시행령 제2조 제3항 제2호 (가)목[농지법 제2조 제1호 (가)목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 고정식온실․버섯재배사 및 비닐하우스와 그 부속시설의 부지]’에 해당하는 토지가 공익사업시행지구에 편입되는 경우에는 ‘통계소득 적용 영농보상금’을 영농손실액으로 보상하되(제1항), 국토교통부장관이 농림축산식품부장관과의 협의를 거쳐 관보에 고시하는 농작물실제소득인정기준(이하 ‘이 사건 고시’라고 한다)에서 정하는 바에 따라 실제소득을 입증하는 자가 경작하는 편입농지에 대하여는 제1항의 규정에 불구하고 ‘실제소득 적용 영농보상금’을 영농손실액으로 보상하고(제2항 본문), 다만 실제소득을 입증하더라도 ‘단위경작면적당 실제소득이 통계법 제3조 제3호에 따른 통계작성기관이 매년 조사․발표하는 농축산물소득자료집의 작목별 평균소득의 2배를 초과하는 경우’에는 ‘해당 작목별 단위경작면적당 평균생산량의 2배(단위경작면적당 실제소득이 현저히 높다고 농작물실제소득인정기준에서 따로 배수를 정하고 있는 경우에는 그에 따른다)를 판매한 금액을 단위경작면적당 실제소득으로 보아 이에 2년분을 곱하여 산정한 금액’을 보상하고(제2항 단서 제1호), ‘이 사건 고시에서 직접 해당 농지의 지력을 이용하지 아니하고 재배 중인 작물을 이전하여 해당 영농을 계속하는 것이 가능하다고 인정하는 경우’에는 ‘단위경작면적당 실제소득(제1호의 요건에 해당하는 경우에는 제1호에 따라 결정된 단위경작면적당 실제소득을 말한다)의 4개월분을 곱하여 산정한 금액’을 보상하도록 규정하고 있다(제2항 단서 제2호).
3) 한편 이 사건 고시는 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 단서 제2호에서 정한 ‘직접 해당 농지의 지력을 이용하지 아니하고 재배 중인 작물을 이전하여 해당 영농을 계속하는 것이 가능하다고 인정하는 작목 및 재배방식으로 ‘➀ (버섯) 원목에 버섯종균 파종하여 재배하는 버섯, ➁ (화훼) 화분에 재배하는 화훼작물, ③ (육묘) 용기(트레이)에 재배하는 어린묘’를 열거하고 있다(이 사건 고시 제6조 제3항 [별표 2], 이하 ‘이 사건 쟁점고시’라고 한다).
나. 토지보상법 시행규칙 제48조 소정의 영농보상이 인정되는 경우(= 재산상의 특별한 희생이 인정되는 경우)
1) 공공필요에 의한 재산권의 수용․사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다(헌법 제23조 제3항). 구 토지보상법 제77조 소정의 영업의 손실 등에 대한 보상은 위와 같은 헌법상의 정당한 보상 원칙에 따라 공익사업의 시행 등 적법한 공권력의 행사에 의한 재산상의 특별한 희생에 대하여 사유재산권의 보장과 전체적인 공평부담의 견지에서 행하여지는 조절적인 재산적 보상이다. 특히 구 토지보상법 제77조 제2항, 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 본문에서 정한 영농보상은 편입토지 및 지장물에 관한 손실보상과는 별개로 이루어지는 것으로서, 농작물과 농지의 특수성으로 인하여 같은 시행규칙 제46조에서 정한 폐업보상과 구별해서 농지가 공익사업시행지구에 편입되어 공익사업의 시행으로 더 이상 영농을 계속할 수 없게 됨에 따라 발생하는 손실에 대하여 원칙적으로 같은 시행규칙 제46조에서 정한 폐업보상과 마찬가지로 장래의 2년간 일실소득을 보상함으로써, 농민이 대체 농지를 구입하여 영농을 재개하거나 다른 업종으로 전환하는 것을 보장하기 위한 것이다. 즉 영농보상은 원칙적으로 농민이 기존 농업을 폐지한 후 새로운 직업 활동을 개시하기까지의 준비기간 동안에 농민의 생계를 지원하는 간접보상이자 생활보상으로서의 성격을 가진다(대법원 1996. 12. 23. 선고 96다33051, 33068 판결 참조).
2) 영농보상은 그 보상금을 통계소득을 적용하여 산정하든, 아니면 해당 농민의 최근 실제소득을 적용하여 산정하든 간에, 모두 장래의 불확정적인 일실소득을 예측하여 보상하는 것으로, 기존에 형성된 재산의 객관적 가치에 대한 ‘완전한 보상’과는 그 법적 성질을 달리 한다(대법원 2020. 4. 29. 선고 2019두32696 판결 등 참조).
3) 결국 구 토지보상법 시행규칙 제48조 소정의 영농보상 역시 공익사업 시행지구 안에서 수용의 대상인 농지를 이용하여 경작을 하는 자가 그 농지의 수용으로 인하여 장래에 영농을 계속하지 못하게 되어 특별한 희생이 생기는 경우 이를 보상하기 위한 것이기 때문에, 위와 같은 재산상의 특별한 희생이 생겼다고 할 수 없는 경우에는 손실보상 또한 있을 수 없고, 이는 구 토지보상법 시행규칙 제48조 소정의 영농보상이라고 하여 달리 볼 것은 아니다.
다. 대법원, 영농보상금은 휴업보상에 준하는 일실소득만 인정
대법원 2023. 8. 18. 선고 2022두34913 판결은, 위 법리 및 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 단서 제2호 신설 경과 등에 따를 때, 이 사건 쟁점고시에서 시설콩나물 재배업에 관하여 명시하지 않았더라도 실질적으로 ‘직접 해당 농지의 지력을 이용하지 아니하고 재배 중인 작물을 이전하여 해당 영농을 계속하는 것이 가능하다고 인정하는 경우’에 해당한다고 보아, 같은 항 단서 제2호에 따라 휴업보상에 준하는 4개월분의 일실소득만 영농보상으로 인정하는 것이 타당하다는 이유로, 이와 달리 시설콩나물 재배업을 영농손실보상 대상이 되는 농지라고 판단한 원심을 파기ㆍ환송하였다.