공직선거법 제113조 제1항 등 위헌소원(공직선거법상 기부행위금지 및 허위사실공표금지에 관한 사건)
헌법재판소 2021. 2. 25. 2018헌바223 결정
헌법재판소는 2021년 2월 25일 재판관 전원일치 의견으로, 공직선거의 후보자가 되고자 하는 자가 기부행위를 하는 것을 처벌하도록 정한 공직선거법 제113조 제1항 중‘후보자가 되고자 하는 자’에 관한 부분, 제257조 제1항 제1호 가운데 제113조 제1항 중‘후보자가 되고자 하는 자’에 관한 부분, 후보자가 당선될 목적으로 자신의 행위에 관하여 허위사실을 공표하는 것을 처벌하도록 정한 공직선거법 제250조 제1항 중‘당선될 목적으로 기타의 방법으로 후보자에게 유리하도록 후보자의 행위에 관하여 허위의 사실을 공표한 자’에 관한 부분이 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다. [합헌]
□ 사건개요
○ 청구인은 2017. 4. 12. 실시된 ○○군수 보궐선거에 출마하여 당선된 자로, 2016. 12. 14. 후보자가 되고자 하는 자로서 당해 선거구 안에 있는 단체 등에 기부행위를 하고, 2017. 3. 31. 후보자로서 당선될 목적으로 기자회견을 통해 자신의 기부행위에 관하여 허위의 사실을 공표하였다는 이유로 공직선거법위반으로 기소되었고, 제1심에서 벌금 150만 원을 선고받았다. 청구인은 이에 항소하였으나 기각되었고, 이에 상고하였으나 이 또한 기각되었다.
○ 청구인은 위 상고심 계속 중 공직선거법 제113조 제1항, 제250조 제1항, 제257조 제1항 제1호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자, 2018. 5. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것) 제113조 제1항 중 ‘후보자가 되고자 하는 자’에 관한 부분, 제257조 제1항 제1호 가운데 제113조 제1항 중 ‘후보자가 되고자 하는 자’에 관한 부분(이하 두 조항을 합하여 ‘이 사건 기부행위금지 조항’이라 한다), 공직선거법(2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정된 것) 제250조 제1항 중 ‘당선될 목적으로 기타의 방법으로 후보자에게 유리하도록 후보자의 행위에 관하여 허위의 사실을 공표한 자’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 허위사실공표금지 조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
[심판대상조항]
○ 공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것)
제113조(후보자 등의 기부행위제한) ① 국회의원·지방의회의원·지방자치단체의 장·정당의 대표자·후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다)와 그 배우자는 당해 선거구안에 있는 자나 기관·단체·시설 또는 당해 선거구의 밖에 있더라도 그 선거구민과 연고가 있는 자나 기관·단체·시설에 기부행위(결혼식에서의 주례행위를 포함한다)를 할 수 없다.
제257조(기부행위의 금지제한 등 위반죄) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제113조(후보자 등의 기부행위제한)·제114조(정당 및 후보자의 가족 등의 기부행위제한) 제1항 또는 제115조(제삼자의 기부행위제한)의 규정에 위반한 자
○ 공직선거법(2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정된 것)
제250조(허위사실공표죄) ① 당선되거나 되게 할 목적으로 연설·방송·신문·통신·잡지·벽보·선전문서 기타의 방법으로 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에게 유리하도록 후보자, 후보자의 배우자 또는 직계존비속이나 형제자매의 출생지·가족관계·신분·직업·경력등·재산·행위·소속단체, 특정인 또는 특정단체로부터의 지지여부 등에 관하여 허위의 사실[학력을 게재하는 경우 제64조 제1항의 규정에 의한 방법으로 게재하지 아니한 경우를 포함한다]을 공표하거나 공표하게 한 자와 허위의 사실을 게재한 선전문서를 배포할 목적으로 소지한 자는 5년이하의 징역 또는 3천만원이하의 벌금에 처한다.
□ 결정주문
공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것) 제113조 제1항 중 ‘후보자가 되고자 하는 자’에 관한 부분, 제257조 제1항 제1호 가운데 제113조 제1항 중 ‘후보자가 되고자 하는 자’에 관한 부분, 공직선거법(2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정된 것) 제250조 제1항 중 ‘당선될 목적으로 기타의 방법으로 후보자에게 유리하도록 후보자의 행위에 관하여 허위의 사실을 공표한 자’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
□ 이유의 요지
● 이 사건 기부행위금지 조항
○ 헌법재판소는 2014. 2. 27. 2013헌바106 결정에서 이 사건 기부행위금지 조항이 죄형법정주의의 명확성원칙과 과잉금지원칙에 위배되지 않아 선거운동의 자유를 침해하지 않는다고 결정하였으며, 그 요지는 다음과 같다.
「(가) 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부
‘후보자가 되고자 하는 자’는 순전히 당사자의 주관에 의해서만 판단하는 것이 아니라 후보자 의사를 인정할 수 있는 객관적 징표 등을 고려하여 그 해당 여부를 판단하며, 공직선거법 제112조는 기부행위의 개념을 정의하고 예외적으로 허용되는 기부행위를 상세히 규정하고 있으므로 금지되는 기부행위가 어떤 것인지 충분히 파악할 수 있다. 따라서 이 사건 기부행위금지 조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
(나) 과잉금지원칙 위배 여부
이 사건 기부행위금지 조항은 부정한 경제적 이익을 제공하여 유권자의 자유의사를 왜곡시키는 것을 방지함으로써 선거의 공정성을 보장하기 위한 규정이므로 입법목적의 정당성이 인정되고, 선거의 공정이라는 목적을 달성하기 위하여 형사처벌의 방법을 선택한 것은 그 수단의 적합성이 인정된다.
객관적으로 후보자의사가 표출되는 시기가 도래하기 전에 이루어진 기부행위는 위 조항의 적용대상이 될 수 없으며, 공직선거법 제112조 제2항은 선거운동 내지 선거와 무관한 기부행위를 공직선거법에서 금지하는 기부행위에서 제외하고 있고, 나아가 대법원은 일응 선거와 유관해 보이더라도 사회상규에 위배되지 않는 경우에는 금지 대상에서 제외된다고 해석하고 있다(대법원 2003. 6. 27. 선고 2003도1912 판결). 이와 같이 이 사건 기부행위금지 조항에 의해 금지되는 기부행위는 일정 범위로 제한되므로 침해의 최소성 원칙에 위배되지 않는다.
선거의 공정이 훼손되는 경우 후보자 선택에 관한 민의가 왜곡되고 그로 인하여 민주주의 제도 자체가 위협을 받을 수 있는 반면, 앞서 살핀 바와 같이 금지되는 기부행위가 일정 범위로 제한되므로 법익의 균형성 요건 또한 준수하였다.
결국 이 사건 기부행위금지 조항은 과잉금지원칙에 위배되지 않는다.」
○ 이 사건에서 선례와 달리 판단해야 할 사정의 변경이나 필요성이 인정된다고 볼 수 없다.
● 이 사건 허위사실공표금지 조항
○ 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부
이 사건 허위사실공표금지 조항의 입법취지가 후보자에게 유리하도록 허위의 사실을 공표하여 선거인의 공정한 판단에 영향을 미치는 것을 금지함으로써 선거의 공정을 보장하기 위한 것이라는 점을 고려하면, 여기서 ‘행위’라 함은 일상생활의 모든 행위를 말하는 것이 아니라 적어도 후보자의 자질, 성품, 능력 등과 관련된 것으로서 선거인의 후보자에 대한 공정한 판단에 영향을 줄 만한 사항으로 한정된다고 보는 것이 상당하다. 또한 ‘기타의 방법’은 연설·방송·신문·통신·잡지·벽보·선전문서에 준하여 공직선거 후보자에 관한 정보를 불특정 또는 다수인에게 전달하는 매체 내지 방법을 의미하는 것으로 해석된다.
결국 이 사건 허위사실공표금지 조항의 문언의 의미 및 입법취지, 관련 공직선거법 조항 등을 종합하여 볼 때 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이라면 이 사건 허위사실공표금지 조항에 의하여 구체적으로 어떠한 행위가 금지되는지 충분히 알 수 있고, 법 집행기관이 이를 자의적으로 해석할 염려가 있다고 보기 어려우므로, 이 사건 허위사실공표금지 조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
○ 과잉금지원칙 위배 여부
이 사건 허위사실공표금지 조항은 선거인들에게 후보자의 능력, 자질 등을 올바르게 판단할 수 있는 기회를 제공함으로써 선거의 공정성을 보장하는 것을 목적으로 하므로 목적의 정당성이 인정되고, 후보자로 하여금 당선될 목적으로 자신의 행위에 관하여 허위의 사실을 공표하지 못하도록 하는 것은 위 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이므로 수단의 적합성 또한 인정된다.
이 사건 허위사실공표금지 조항은 당선될 목적으로 연설·방송·신문·통신·잡지·벽보·선전문서 등과 같이 공직후보자에 관한 정보를 불특정 또는 다수인에게 전달할 수 있는 매체 내지 방법을 통해, 단순한 가치판단이나 의견표현이 아닌 허위의 사실을 대외적으로 알리는 것을 금지함으로써 그 문언 자체로 처벌되는 행위의 유형을 제한하고 있다. 또한 앞서 살핀 바와 같이 이 사건 허위사실공표금지 조항의 입법목적을 고려하면, 허위의 사실의 대상이 되는 후보자의 ‘행위’란 후보자의 자질, 성품, 능력 등과 관련된 것으로서 선거인의 후보자에 대한 판단에 영향을 줄 만한 사항으로 한정된다. 한편 공표된 사실의 내용 전체의 취지를 살펴 중요한 부분이 객관적 사실과 합치되면 세부에 있어서 진실과 약간 차이가 나거나 다소 과장되더라도 이를 허위의 사실이라 볼 수 없으므로(대법원 2009. 3. 12. 선고 2009도26 판결 참조), 허위사실공표금지가 표현에 대한 지나친 제약이 된다고 보기 어렵다. 결국 이 사건 허위사실공표금지조항은 침해의 최소성 원칙에 위배되지 않는다.
이 사건 허위사실공표금지 조항은 선거인들에게 후보자의 능력, 자질 등을 올바르게 판단할 수 있는 기회를 제공하여 선거의 공정성을 보장하기 위한 것으로서 이로 인해 달성되는 공익은 중대하다. 반면 청구인과 같은 후보자는 선거에 영향을 줄 수 있는 허위의 사실을 불특정 또는 다수인에게 알리지 못하는 불이익을 받지만, 이 사건 허위사실공표금지 조항을 위반하지 않는 방식으로 선거운동을 하거나 정치적 표현을 하는 것은 허용되므로 그 불이익이 감수할 수 없을 정도로 크다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 허위사실공표금지 조항으로 인하여 제한되는 사익이 달성되는 공익보다 크다고 할 수 없으므로, 법익의 균형성의 원칙도 충족한다.
결국 이 사건 허위사실공표금지 조항은 과잉금지원칙에 위배되지 않으므로 선거운동의 자유 내지 정치적 표현의 자유를 침해하지 않는다.
□ 결정의 의의
○ 헌법재판소는 2013헌바106 사건에서 이 사건 기부행위금지 조항에 대하여 합헌 결정을 하였는데, 이 사건에서도 이를 유지하였다.
○ 헌법재판소는 이 사건 허위사실공표금지 조항을 포함하는 공직선거법 제250조 제1항 중 ‘재산’, ‘경력’ 부분에 대하여 각각 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 않는다고 판시한 바 있다(헌재 2010. 9. 30. 2009헌바355; 헌재 2017. 7. 27. 2015헌바219). 이 사건에서는 허위사실 공표의 대상이 되는 후보자의 ‘행위’가 무엇을 의미하는지 해명하는 한편, 해당 부분이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않을 뿐만 아니라 과잉금지원칙에도 위배되지 않아 선거운동의 자유 내지 정치적 표현의 자유를 침해하지 않는다고 결정하였다.